我国国家金库(以下简称“国库”),一直由国家指定中国人民银行经理。不设人民银行的地方,国库业务由人民银行委托专业银行办理。国库,是我国唯一的办理一切国家预算收入的收纳、划分和留解的财政总出纳机关。对于已经收纳入库的国家预算收入,按照财政管理体制的规定,逐日、逐级地及时划分报解,划入各级财政国库存款帐户,是各级国库的一项基本职责,也是保证国家预算支出按计划及时拨付供应的基本条件。
1985年银行机构改革和信贷体制改革前,经理国库的各级国家银行分支机构,基本上做到了按国库制度规定,逐级天天划解财政库款,保证了各级财政预算资金的及时调度和运用,发挥了国库应有的预算执行作用。1985年银行机构改革和信贷体制改革后,银行占压财政库款问题日益突出起来,特别是1988年下半年银行紧缩信贷之后,问题更加严重。有些省经常被占压的财政库款数额达亿元、几亿元。严重影响了财政对各项生产建设事业资金的供应。为什么出现1985年一前一后两种不同的结果呢?为什么在1985年7月国务院发布了《中华人民共和国国家金库条例》、给国库系统增加了5000多人的编制之后,反而产生银行占压财政库款的问题呢?其原因主要是银行机构改革和信贷体制改革后对国库工作没有进行相应的配套改革。主要表现在以下三个方面:
(一)银行机构改革打乱了国库系统。1985年成立工商银行之前,人民银行的分支机构遍布全国城区县镇,国库业务除农村委托农业银行基层处、所办理外,绝大部分国库业务均由人民银行各分支机构办理,国库自成系统,自设联行,垂直领导,指挥有效,工作顺当。1985年工商银行成立后,人民银行专门行使中央银行职能,人民银行的分支机构大量裁减,国库业务基本上改由工商银行的城区县镇办事处、分理处办理。形成主管国库工作的人民银行没了“腿”,而直接经办国库业务的专业银行又是企业化经营单位的不协调局面。加上人民银行和专业银行各自建立独立的联行核算系统。使《国家金库条例》关于“国库业务工作实行垂直领导”的原则,难以落实实施。
(二)银行信贷资金的划分没有理顺财政性存款的经济利益关系。中国人民银行1984年10月制发的《信贷资金管理试行办法》规定:财政金库存款等财政性存款,属于人民银行的信贷资金。这些存款业务,人民银行分别委托专业银行办理,存款全额划给人民银行,专业银行不得占用。由于财政国库款都是由专业银行收纳的,这就造成了办事的无权运用,不办事的全额运用的经济利益矛盾。特别是,财政库款为无息存款,而专业银行向人民银行临时拆借资金又要支付较高的利息,更加助长了专业银行对财政库款不占白不占、不占吃亏的思想倾向。这就导致了在实际工作中专业银行占压财政库款的必然结果。
(三)信贷体制改革后实行的上贷下存实贷实存办法,混淆了信贷资金和财政资金的原则界限。现行的专业银行向人民银行缴存款的规定,把已经缴入国库待报解途中的财政国库款也纳入专业银行向人民银行缴存款的筹码。即由于专业银行信贷失衡后,在人民银行的存款户没有存款时,人民银行对专业银行已收的国库款就拒绝结算划解,也不予临时拆借,使大量的财政库款无法划解到财政存款户支用,变成了人民银行同专业银行结算信贷资金的筹码。这就严重混淆了信贷资金同财政资金的原则界限。不仅影响财政预算资金的运用调度,而且掩盖了信贷资金膨胀的事实。
《国家金库条例》规定:“组织管理国库工作是人民银行的一项重要职责”。银行体制改革,应当考虑国家赋予的经理国库的职责。为了理顺银行机构改革、信贷体制改革同人民银行经理国库的关系,从银行体制这个根本问题上解决银行占压财政库款问题,在这里提出以下三点建议:
第一,鉴于人民银行专门行使中央银行职能,基本上不办理收纳国家预算收入的国库业务,以及国库没有自设的联行系统,建议各级财政机关的财政金库存款帐户改在中国工商银行开户。这样既简化了财政国库款的上缴下拨层次,也理顺了财政同国库的关系,恢复了国库的独立系统,把国库业务实行垂直领导的原则落到实处,便于国家银行更好地履行国家赋予的经理国库的职责。
第二,把作为信贷资金来源的财政性存款同具体经办国库业务的专业银行的经济利益挂起钩来。财政性存款不宜由人民银行独家全额运用,最好是同专业银行吸收的各种存款合并作为统一划定缴存款比例的基数,至少也要搞“共享制”。同时,按照商品经济的原则把无息的财政性存款改为计息的财政性存款。只有运用这些经济手段,才能根除专业银行占压财政国库款问题。
第三,改进专业银行向人民银行缴存款办法。各级银行已收纳入库、在银行内部划解途中的国家预算收入,不能挪作信贷资金运用。只有当这些库款已逐级划入财政机关存款帐户之后,并在保证财政库款支拨的前提下,它才能被作为银行信贷资金运用。专业银行由于信贷收支失衡造成的信贷资金缺口,绝不能用已收纳入库的财政国库款来堵,掩盖信贷管理上存在的问题。人民银行对专业银行已收纳入库、划解途中的国库收入凭证,不管专业银行在人民银行的缴存款帐户有无余额,都应及时办理联行结算转帐。遇有专业银行因自身造成信贷失衡,影响财政库款上划时,人民银行应主动地如数予以拆借,保证财政国库款及时划解到财政机关存款帐户支用。专业银行上下级之间,也应按照划清信贷资金同财政资金界限的原则,及时办理联行内部的结算转帐。