改革十年,农村面貌发生了巨大变化,农业经济迅速发展。从1980年到1984年,粮食产量连续跨过7000亿斤和8000亿斤两个台阶,形势十分喜人。然而,1985年以后,粮食产量连续四年徘徊不前,农产品供求矛盾突出。如何促进农业发展,特别是促进粮食生产上新台阶,已成为当前经济工作中的一大课题。1988年11月,中共中央、国务院召开了全国农村工作会议,讨论农村工作的方针政策,明确提出,解决农业问题的关键,是深化农村改革,增加农业投入。这是一项促进农业生产发展的重大决策。认真贯彻落实党中央、国务院的指示精神,是当前财政支农工作的首要任务。
一、抓投入,增强农业发展后劲
粮食产量徘徊不前,农业发展后劲不足,原因很多,其中一个重要的原因是对农业投入不足。首先,农民增加自身投入的积极性不高,特别是农业劳动积累下降,过去农村那种千军万马搞水利、抓积肥的势头减低了。其次,国家对农业的投入减少。农业基本建设投资到现在还未恢复到1980年的水平。1987年农林水气事业费和支援农村生产支出虽然比1980年增长61.7%,但是占财政总支出的比例却由1980年的6.8%下降到6.2%。农业投入不足,加上农田水利设施管理不善,造成农业基础设施长年失修老化,抗旱排涝能力削弱。近年水旱灾害频繁,粮食产量时起时落,上新台阶步履艰难。因此,增加农业投入,尽快改善农业生产条件,已成为当务之急。
讲投入,集体和农民对农业的投入,在任何时候都是投入的大头。十亿人口,八亿农民,农民是投入的主体,只有充分调动农民生产积极性,激发农民投入的热情,自觉地增加投入,才能从根本上解决农业投入问题。当前,生产粮食比较利益低,在一定程度上影响了农民投入的积极性,但并不能说农民就不愿意增加投入了。尽管农业生产资料涨价,农民还是想尽办法去购买化肥、农药、农用薄膜。可见只要有明显效益,农民增加投入的积极性是有的。因此,应当采取鼓励政策,通过经济手段去引导农民增加投入。同时要继续号召农民投工投劳,广泛开展农田水利建设,并建立乡镇企业“以工补农”、“以工建农”制度,以乡镇工业的积累,支援农业建设。
国家财政对农业的投入,是增强农业发展后劲,促进农业走向现代化的重要保证。近几年,党中央、国务院采取了一系列措施,增加财政支援农业生产支出。从1986年起,国家每年从乡镇企业税收增长部分安排10亿元资金,作为发展粮食生产专项资金,用于支持粮食生产;1987年,用耕地占用税收入建立了国家土地开发建设基金,专门用于土地垦复和农业开发;等等。此外,各级地方政府还因地制宜地制订了一些增加农业投入的政策措施。保证这些政策措施的落实,是增加农业投入的关键。
经过十年改革,国民收入的分配结构发生了很大变化,国家财政所能集中进行再分配的资金同预算外资金总额相差无几适当集中一部分预算外资金投入农业,既是必要的,也是可行的。全国农村工作会议提出从预算外资金中提取一部分,作为农业发展基金,是十分正确的。这对增加农业投入,增加农业后劲,促进农业发展有着重大意义。
目前,各级财政都比较困难,增加农业投入大部分需要地方财政进行安排,特别是要从有关收入中划出较大的比例用于农业,因此,各级财政部门在安排支出预算时,要处理好以下几个关系:一是正常支出需要与增加农业投入的关系。既要保证各项正常支出,又要突出地解决农业资金投入不足的问题。二是原来用于农业的各项支出同新增加投入的关系。要保证在不减少原来各项农业支出的基础上,千方百计增加农业投入。三是预算内资金与预算外资金的关系。既要增加预算外的支农资金,又不减少预算内支农资金的安排。四是增加投入和提高比例的关系。各级财政要做到在增加农业投入绝对额的同时,保证支农支出与财政总支出保持有利于农业发展的适当比例。在财政比较困难的情况下,处理好上述关系是不容易的,但绝不能等到财政不困难时才增加农业投入,否则增加农业投入只能是一句空话。
二、抓管理,提高资金使用效益
管理出效益,资金管好了,一个钱顶几个钱用,从这个意义上讲,加强资金管理,就是增加资金投入。资金投入增加了,如果管理跟不上,投入再多的资金发挥不了应有效益,也只能是浪费。从这个意义上讲,加强资金管理比增加投入更为重要。
加强资金管理,目的在于提高资金使用效益。而资金使用效益的好坏首先取决于资金的投向和项目的选定是否正确,合理确定资金投向与正确选择投资项目,是保证资金充分发挥效益的前提条件。因此,加强资金管理应当从确定资金投向和选择投资项目开始。当前,农业的中心问题是粮食问题,财政支农资金的投放,首先必须保证对粮食生产的投入,要以粮食为主,兼顾林、牧、副、渔各业。粮食生产比较效益低,但我们应当看到它具有重大的社会效益。我们考虑支农资金的使用效益,不仅要考虑经济效益,更重要的是要考虑社会效益,只有两者兼顾,才能正确地确定资金投向。在支持粮食生产上,我们要将资金重点用于增产粮食潜力大,对解决粮食问题最关键、最急需的项目上。在具体项目的确定上要严格进行可行性研究,择优支持。
目前,支农资金来源的渠道比较多。财政部门要充分发挥自身的职能作用,统一管理,统筹安排,集中资金,重点使用,避免出现多头管理,分散使用,撒胡椒面的现象。同时,也要注意避免出现重复安排,重点过重,造成资金浪费的问题。
加强资金管理,必须不断改进管理办法,完善管理制度。近几年,农业财务改革不断深入,各地财政部门制定并实施了许多管理办法,建立了各种形式的资金使用责任制。如资金的有偿使用、匹配投资,项目目标管理责任制、专项资金追踪反馈责任制等等,都是加强资金管理的有效形式,应当在实践中不断总结完善,使之规范化、制度化,形成科学的资金管理模式。
三、抓改革,增强农业事业单位活力
我国农业发展的根本出路在于有效地推广和应用先进的农业科学技术。农业事业单位是推广先进的农业科学技术的主力军,承担着为农业生产提供产前、产中、产后服务的重要任务。财政部门要积极支持农业事业单位开展服务工作。
当前,农业事业单位面临的问题,是旧的财务管理体制所造成的依靠国家财政拨款办事业的局面没有完全改变,因而,国家财政困难,事业单位也困难,影响了事业的发展。此外,事业单位内部吃“大锅饭”的分配制度还没有彻底改革,影响了职工的积极性。要改变这种状况,唯一的出路是深化农业事业单位的财务管理体制改革,实行企业化经营管理,对农业技术推广单位实行科技有偿服务,解决经费不足问题,增强事业单位活力,使之逐步摆脱依靠国家拨款过日子的困境,依靠自己的收入开展农业科技试验、示范、推广工作。这样既可达到推广先进的农业科学技术的目的,又可减轻国家财政的负担。财政部门要进一步在政策上、资金上、工作上给予大力支持,帮助农业事业单位搞好经营管理和财务核算,使农业事业单位尽快走上以事业养事业的道路,更好地为农业生产提供产前、产中、产后服务,加速农业科学技术的推广应用,促进农业生产的发展。