时间:2020-05-06 作者:王祖耀 范勇
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摘要:
财政计划作为整个国民经济计划的重要组成部分,它是社会产品价值量的计划,是国民收入再分配计划,财政计划制订得如何,财政计划执行得怎样,关系着国民经济能否顺利发展。在财政存在赤字,财政资金绷得很紧的预算年度,更要认真执行财政计划,加强计划的严肃性。
但是,长期以来,我们对加强计划的严肃性和一切按计划办事的思想淡薄,认识不足。在财政计划的监督、管理和执行方面法制不健全;计划在执行过程中追加迫减的随意性很大;计划的执行结果又责任不清,财政收入计划的短收和财政支出计划的超过,往往找不到责任的承担者。从而使一些纳入计划的改革方案和经济调整的设想得不到圆满实现。这个问题在统收统支的财政模式下,其危害性尚不显著,但在商品经济不断发展,经济内在联系日益复杂,经济体制改革不断深化的今天,计划不严肃,或被有些同志称之为“预算软化”所带来的计划与执行结果严重偏离现象日益突出,发展下去,将使财政计划失去控制财政收支限度、主导财政经济良性发展的内在约束力。值得注意的是,这种偏离表现在财政收入超常增长,各种一次性财政收入骤增时,往往被认为是财政形势好转的良性前兆,从而使我们不注意遵循财政支出计划,盲目追加...
财政计划作为整个国民经济计划的重要组成部分,它是社会产品价值量的计划,是国民收入再分配计划,财政计划制订得如何,财政计划执行得怎样,关系着国民经济能否顺利发展。在财政存在赤字,财政资金绷得很紧的预算年度,更要认真执行财政计划,加强计划的严肃性。
但是,长期以来,我们对加强计划的严肃性和一切按计划办事的思想淡薄,认识不足。在财政计划的监督、管理和执行方面法制不健全;计划在执行过程中追加迫减的随意性很大;计划的执行结果又责任不清,财政收入计划的短收和财政支出计划的超过,往往找不到责任的承担者。从而使一些纳入计划的改革方案和经济调整的设想得不到圆满实现。这个问题在统收统支的财政模式下,其危害性尚不显著,但在商品经济不断发展,经济内在联系日益复杂,经济体制改革不断深化的今天,计划不严肃,或被有些同志称之为“预算软化”所带来的计划与执行结果严重偏离现象日益突出,发展下去,将使财政计划失去控制财政收支限度、主导财政经济良性发展的内在约束力。值得注意的是,这种偏离表现在财政收入超常增长,各种一次性财政收入骤增时,往往被认为是财政形势好转的良性前兆,从而使我们不注意遵循财政支出计划,盲目追加财政支出,膨胀支出基数。这样,使计划外的财政收支项目严重冲击计划内的项目,结果导致收入短收,支出超过,赤字增加,预想的政策目标落空。因此,忽视财政计划,不按预算办事,计划归计划,实际归实际的情况在当前财政形势比较紧张的特殊环境下,再也不能不重视了。
一、财政计划与执行结果偏离的主要原因
与国民经济其他计划一样,财政计划与计划执行结果应允许在一定程度内的偏离。在我们这样一个经济发展水平不高、人口众多、财力薄弱、计划编制手段落后的大国,要求计划与实际完全一致是不现实的。但是偏离过大,则会使财政失去其对国民经济的控制能力,造成收支不平衡,出现财政赤字。目前,我国财政计划恰恰表现为这种偏离过大。以1985年为例,这一年财政收入(国内部分)计划为1500亿元,支出计划为1530亿元,而计划执行结果,收入实际完成1837亿元,超过计划337亿元,超收22%,而支出计划完成1815亿元,超过计划285亿元,超支19%。偏离程度如此之大,使财政计划失去了严肃性,计划对执行的控制能力大大减弱。其偏离的主要原因,有以下几点:
第一、对财政计划的严肃性认识不够。财政计划是整个国民经济发展计划的重要组成部分,其总规模和各项收支计划指标都带有强制性,不能随意更改,在没有收入保障的情况下,超过国家财力安排的事业发展是盲目的,不可行的。但我们有些同志却常常忽视这一点,总觉得财政是“紧箍咒”,是阻碍改革和影响事业发展的“绊脚石”,因此,在改革的各项方案出台前,不顾国家财力的承受能力,一味要求减税让利,强调国家支持,甚至有些改革方案,事先没有很好地考虑财力的可能而仓促出台,出台后再要求财政予以认账;在安排各项事业发展时,总是强调事业需要,要财政照顾;在安排财政预算时,把硬缺口留在计划以外,指望用财政的超收来加以弥补;在处理行业问题时,片面强调局部利益,缺乏全局观点,多头给财政计划开口子。近几年,每年各方面给财政开的减收增支口子都在百十亿元,1986年突破150亿元大关,占年度收入计划的7%左右。在年度计划收支平衡的盘子下,多开1亿元的口子,就多1亿元的赤字,在预算有赤字的情况下,多开一个口子就扩大一笔赤字。
第二、财政计划的执行管理缺乏严格的责任制.由谁承担财政计划执行结果的责任,这个问题多年来没有解决。实践证明,在我们进行社会主义建设事业中,把事业的权力、责任割裂开来,在有计划而无责任的情况下,必然带来吃“大锅饭”和效益低下的弊端。而我们的财政计划管理多年来恰恰一直是这种状况,每年财政无论是短收还是超收,都是一报决算了事。有的年度财政计划是收支平衡的,但到年末一算总帐,却出现了大量赤字。有关部门谁都有权向财政伸手要钱,而很少有人考虑财政计划的严肃性,更没有对财政赤字负责。很多部门从本部门的利益出发,关心的只是自我发展资金能否得到满足,却不关心财政计划会不会突破。一旦财政形势告急,各级有关部门也仅仅表示惊讶和遗憾,谁也不从自己的角度去追究其原因和自己所应承担的责任。
第三、财政计划回旋余地太小,收支绷得过紧,也是构成计划与执行结果偏离的要素。回旋余地小,收支绷得紧,主要是因为财政计划中后备基金安排过少。我们认为,这个问题一直是这几年财政计划安排中的一个大问题。有关部门在安排财政计划时,往往是先满足各项建设事业的需要,剩余的安排预备费。目前,全国财政计划中预备费的比重一般只有1—2%,这与我们人口众多、地域广大、各种不测因素过多的国情远不适应。为什么在财政计划中要保持一定比重的预备费作为后备基金?主要有三个因素:一是自然变化因素,主要是指自然界各种灾害。二是改革调整因素。改革作为我国经济历史上第一次伟大的尝试,经验不足,系统复杂,往往带来一些事先难以预测的问题,需要对财政计划进行追加或追减的调整。三是人为干扰因素。即人为地追加或追减预算。我国经济正处在新旧两种体制的转换时期,来自各方面的突发因素都直接冲击财政计划,一旦这种冲击过大,必然使财政机制运行脱离计划的约束。
第四、中央财政财力单薄,收入不稳定。中央财力不足与负担过重的矛盾不仅成为近几年财政连年赤字的主要原因,也是导致全国财政计划与执行结果偏离的一个不容忽视的要素。近几年,中央财政把相当一部分较为稳定的财力下放到地方,而没有相应地把事业发展和建设任务一并下放,这就使中央财政薄弱的财力与担负的繁重任务不相适应,收支负差越来越大,渐渐成为全国赤字之源。另外,一个重要原因是中央财政收入不稳定,支出年年突破计划。从收入方面看,各种跳动收入(如外债收入、关税收入、借款收入和财税检查收入)比重增大,完成收入计划缺乏可靠保证。如外债收入主要取决于国际资金市场的行情变化,实际借入收入难与国内计划兑现,关税收入则取决于进出口贸易额的升降和商品结构的调整,财政计划控制不住;财税检查收入是一种临时性补偿收入。这些收入一个突出的特点是计划约束力受客观条件影响过大,收入来源不稳定。从支出方面看,中央财政支出的“钢”性不断加强,除了能源、交通重点建设外,各种大的自然灾害、内外债务的偿还和各种政策性补贴的增支因素往往不以计划的意志为转移,突破计划多。加之对计划执行管理不严,控制偏松,支出指标只能上不能下。
第五、财政计划中部分指标没有控制能力。在财政计划中,有的指标仅仅是财政收支平衡指标,对实际执行结果缺少或没有控制意义。如地方预算内自筹基建,每年在计划中虽安排一定指标限额,但在目前分灶吃饭的财政体制下,地方财政的机动财力和超收财力有相当一部分安排在这方面,每年实际都有较大突破,而财政自筹基本建设投资规模并未与财政支出指标配套下达,使这项支出指标名存实亡,起不到控制地方自筹基建规模的作用,在一定程度上破坏了计划的严肃性。
二、对于如何加强计划严肃性的几点建议
当前,我国财政形势正处在较为困难时期。财政困境形成的原因是多方面的,因此,实现财政形势根本好转的途径必须是实施综合、系统的财政紧缩政策。也就是说,加强财政计划的严肃性不能替代宏观的综合调控,不能直接增加财政收入,减少财政赤字,更不能解决财政机制运行当中的所有问题。但是,财政计划毕竟是我们分配财政资金较为可靠、较为合理的唯一依据,财政计划的总体思想和总体轮廓是国家经济政策的体现。一方面,打乱财政计划控制系统,必然影响其他计划的实现;另一方面,打乱财政计划的控制,即使财政增收再多,也都会象1985年那样,突击花掉,财政资金需求与供给的矛盾仍得不到缓和。所以,加强财政计划严肃性,使财政沿着计划的轨迹运行,旨在寻求财政资金供给与需求的相对平衡,通过计划控制,实现财政的紧缩政策,最终摆脱困境。
(一)必须提高对计划严肃性的认识。有的同志认为,今天财政计划在整个国民经济中的份额降低,市场经济的范围不断扩大,因此,财政计划不象过去那样举足轻重了,从而得出财政资金分配不必严格按计划实施的结论。这种认识是不正确的,因为,第一,虽然财政已打破过去“大包大揽”、“统收统支”的局面,但财政资金的分配投向“质量”提高了,“浓度”更大了。现在,国家财政担负着经济体制改革和保证能源交通重点建设资金的繁重任务,所涉及的诸多方面均为国家政治、经济的关键环节,在一定程度上,财政计划成为整个国民经济计划中的枢纽点。第二,不断发展的市场经济,在其雏形阶段,越发需要国家财政的扶持与协助,没有国家财政的资金作保证,没有财政的减税让利和各项补贴等财政杠杆的调节,市场经济则难以起步,企业活动将受到局限和制约,经济就活不了,所以,我们每一个经济决策部门都要认识到,没有严格的财政计划,带来的不仅仅是财政收支的失平,而且是改革进程的缓慢,经济发展的受阻。当前,在全国范围内正在开展“增收节支”,想方设法增收固然是一个重要方面,而节支则是另一个更重要的方面,如果支出不按计划办事,随意、盲目、无限度地扩大计划外支出,把增加的收入继续抬高支出基数,那么收入增加的越多,财政就越紧张,越难以实现收支平衡。因此,必须加强计划的严肃性,一切按计划办事。在制订计划的时候,要力求认真、细致,凡计划期内可能发生的情况都要尽可能考虑进去。一旦计划确定以后,就要以计划为准,收入不能减少,支出不能超过。对于一些特殊需要的计划外的减收增支项目,可以在预备费中列支,预备费超过计划,都要经各级人代会批准。今年在财政上要实行紧缩的政策,这个紧缩首先要在计划中体现。但如果不能严肃财政计划,而是在执行中随意减收增支,那么,紧缩政策再完备,也将停留在口头上,对实际工作没有多大裨益。
(二)提高后备基金比重,建立财政计划执行的“调节器”。建立一个具有一定抗干扰能力的财政调节系统,对于保证计划的顺利完成是十分必要的。建立这一系统应从三个方面入手。第一,安排计划时适当增加后备基金的数额,特别要提高中央预备费的比重,使财政计划具有一定的抵抗突发因素的干扰和影响的能力。这是我国目前经济体制改革和财政现状对财政计划提出的客观要求。今后安排财政计划时,应力争把预备费在整个财政支出的比重提高到3—4%,即便是压缩一些所谓“经常性”开支,也要多留些预备费。这样确定一个基数,以后年度财政支出增长百分之几,预备费也同步增长。第二,上年结余在本年度不作安排,留在下年使用,即建立年度结余隔年使用制度。目前这种办法,年度节余越大,冲击计划越严重,收支平衡矛盾越突出。隔年使用可以避免结余安排的盲目性,有关部门可以结合结余动用年度的财政经济总形势和总目标,把结余资金有重点有目标地安排支出。在间隔年度中如财政形势恶化,可在下年度停止安排结余,用以弥补全国赤字。第三,要编制一个预备费动用计划。这一计划以历年动支经验为依托,一年中什么时候自然灾害多,突发事件多,预备费则安排多一些,改变现在这种新年伊始,就大手大脚花钱,到三、四月份就把预备费花光的现状,使预备费在一年中有计划、有步骤、有重点地使用,细水长流。
(三)要把财政计划,特别是中央财政计划建立在稳定的基础上。这是邓小平同志早在1954年对我国财政经济指出的指导思想。这一思想对于我们今天做好财政计划工作仍具有重大的指导意义。我们理解小平同志的这一思想,一是财政计划不能打得太大,要留有余地。二是财政计划指标要可靠、准确。随经济发展的经常性收入要安排得积极、可行,而不稳定的收入要打得稳妥一点。这样,财政计划的可缩性大一些,冲击计划、冲击平衡的副作用就小一些。相反,一旦出现不测,财政计划就完不成,就要出赤字。中央财政收入要稳定。有关部门在制定彻底划税的财政体制时,要把各种稳定性的收入多拿一些到中央财政收入中来,并要把一些支出项目放给地方。中央财政区别收入、支出性质编制复式预算。我们考虑,只要能把中央财政稳定住,使之不突破计划或少突破计划,就能把握住全国财政收支按计划控制运行的脉络,就能在很大程度上克服计划与实际脱轨的问题,最终实现紧缩财政的预期目标。
(四)理顺国家财政计划的编制程序,明确计划执行的直接责任者。要实行中央、地方分级预算编制制度。地方预算与中央预算汇总产生全国财政计划。中央计划和地方计划要自求平衡,自我管理。要建立预算法,明确财政收支追加追减的严格审批程序,改变目前随意干扰计划的现状,用法制管理预算的执行,谁开口子谁负责任。各级政府每年向人代会报告预算执行情况时,对预算指标的追加追减要作详细的原因说明。在当前财政尚有一定数量赤字的情况下,在计划执行过程中一般不宜再追加计划。
(五)各项改革方案,凡影响财政收支的,必须在计划安排时统筹考虑。要坚持改革与财政政策配套的原则,没有纳入财政计划的改革方案,在计划执行期内暂不出台。各项事业的发展计划必须与财政计划衔接。各部门都要关心财政,体谅财政,树立起严格按财政计划办事的思想,树立综合平衡观点,不办超越国力之事,不行突破财政计划之举。
只有严格按计划管理财政,才能实现财政的紧缩政策,抑制财政需求膨胀,使财政在与整个国民经济发展计划统一调控下运行,并向收支平衡的目标靠近。
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