——全国住房制度改革财务工作会议综述
住房制度改革,是当前经济体制改革的一个重要组成部分。为贯彻国务院关于从今年起,用三、五年时间,在全国城镇分期分批地把住房制度改革推开的精神,前不久财政部在北京专门召开了全国性的会议,研究讨论住房制度改革的财政、财务问题。会议期间,财政部副部长项怀诚到会并讲话。
项怀诚说,住房是城镇居民的日常消费中占比重最大的生活必需品。多年以来,国家对职工住宅建设基本上是采取包下来的做法,直接以实物形式分配给职工使用,收取低租金。实践证明,这种低房租、高补贴的住房制度存在着严重弊端:
一是低房租无法实现住房的简单再生产和扩大再生产,同时加重了国家财政负担。据有关部门测算,按折旧费、维修费、管理费、投资利息和房产税五项因素计算的成本租金,全国平均每平方米使用面积月租金为15.6元,现在全国平均实收0.13元,只相当于成本租金的1/12。这就是为什么建国以来,国家对城镇居民住房建设投资近2000亿元,不仅收不回绝大部分投资,难以维持简单再生产,而且还得年年在维修管理方面给予补贴的原因。这样也就造成了投资越大,补贴越多,财政负担越重的困难局面。
二是低租金诱发了消费结构不合理,造成了产业结构发展不协调。由于实行低房租制度,使得目前我国城镇居民住房支出只占家庭收入的1%—2%,大大低于西方国家的支出水平。这样居民的结余购买力不仅越来越多,而且主要投向家用电器等耐用消费品,不进行正确的引导,就有可能引起市场供求矛盾和物价波动,使某些已是长线的加工工业继续盲目发展。
三是低租金加剧了住房供求的矛盾,助长了分房中的不正之风。正是由于租金太低,人们的住房支出在家庭收入中所占比重甚微,刺激了人们对住房的需求,助长了一些人利用职权多占房、占好房。仅从1979年到1987年的九年间,国家用于建房的投资累计已达1100亿元,新建住房共10亿平方米,人均住房面积从4.2平方米增加到8.04平方米。但据1986年全国第一次城镇房屋普查资料得知,全国城镇居民中缺房户、无房户、不方便户仍有1054万户,占城镇居民总户数的26.5%以上。现行的住房制度确实已经到了非改革不可的时候了。
项怀诚指出,按照国务院的规定,我国城镇住房制度改革的目标是,按照社会主义有计划商品经济的要求,实现住房商品化。其主要内容是:1、改变资金分配体制,把住房消费基金逐步纳入正常渠道,使目前实际用于职工建房、修房资金的大量暗补转化为明补,并逐步纳入职工工资。2、改革现行的把住房作为固定资产投资的计划管理体制,确立住房作为商品生产的指导性计划管理体制。3、通过财政、税收、工资、金融、物价和房地产管理等方面配套改革,理顺与住房有关的多种资金渠道,建立住房基金,逐步形成能够实现住房资金良性循环的运行机制。4、调整产业结构,把包括住房在内的房地产开发、建设、经营、服务纳入整个社会主义有计划商品经济大循环。
根据上述目标和改革的内容,结合财政部门参与房改主要是从资金分配角度予以配合的特点,项怀诚向各级财政部门提出了如下几项任务:
第一,要以积极主动和审慎负责的态度参与住房制度的改革。住房制度改革是一项十分复杂的工作,各级财政部门在参与住房制度改革具体实施方案的研究制定过程中,要发挥我们熟悉财务状况的优势,严格按照国务院的有关规定,在注意不超过国家财政承受能力的情况下,帮助各地制定适合本地情况的房租标准,发放住房券的系数,减免补范围和数额以及新旧房出售价格等政策。
第二,要认真细致地算帐,以真实可靠的数据作为决策的依据。住房制度改革是一项庞大的系统工程,必须以真实可靠的数据为依据。所以,我们财政部门一定要认真做好数据的测算工作,要算总帐、算细帐,算国家、企业和社会各阶层的负担能力帐,使我们参与设计的实施方案、制定的财务管理办法,更切合实际,更具有可行性。
第三,要加强领导、充实力量,切实管好住房资金。在我国,原来用于城镇住房建设的资金基本上是国家资金,其中有些本来就是国家财政收支的组成部分。因此,在今后的房改工作中,管好用好这些资金,财政部门是责无旁贷的。首先要贯彻暗补改明补的原则,将现在有关住房的各种资金的绝大部分,划转为住房改革资金,用以给职工发放住房券以及住房方面的其他支出,以尽量减少财政和企事业单位因住房制度改革增加的负担。其次,在建立住房资金以后,各级财政部门要按照国家的有关政策规定,积极参与基金的筹集、分配、使用和平衡工作。现在,有的地方,房改资金的管理已确定由财政部门负责,这些地方要认真地管好用好;有的地方决定由其他部门负责,财政部门要积极配合,首先将其中财政性资金(包括属于国家预算收支的部分)管好用好,同时对其余资金进行财政监督,使住房资金发挥应有的经济效益和社会效益。另外,为使我们的工作能够适应改革的形势和工作的需要,财政部已经决定在综合计划国内增设住房改革处,专门负责房改工作。各级财政部门也要根据自己的实际情况,加强组织领导,充实力量,以保障房改工作的顺利进行。
第四,要注意研究政策,始终坚持住房改革的方向。住房制度改革的一个重要目的,是促进住房商品化和房地产业的发展,使住房投资的大部分能够收回,实现良性循环。在这次会议上,烟台、蚌埠、沈阳、唐山、常州等城市交流的房改试点经验,很值得学习、借鉴。然而,在总结近年来烟台等城市住房改革试点经验的同时,也发现了某些问题。如有的地方把向职工发放住房券完全当作一个新增的补贴项目,企业的发券资金大部分甚至全部打入成本,行政事业单位的发券资金全部靠财政增拨预算经费解决,而不是立足于原有住房资金的转换,增加了财政和企业的负担。有些城市住房券发放系数偏高,使得新发住房券有相当一部分不能通过租金收回来,影响住房资金的良性循环。还有一些城市在公房出售中定价不合理。
项怀诚强调,今后,各地在设计房改方案时,要严格按国务院的有关政策规定,住房券发放数额占工资的比例,即发券系数应控制在20%(包括12%的房产税)以内;机关、事业单位发放的住房券,列入财政经费预算的部分一般控制在50%以内;减免补的支出额最多不得超过发放住房券总额的5%。总之,要注意克服单纯为本地职工谋利的思想,不能将发券系数定得过高,使发券额大于提租额,造成大量资金沉淀,影响住房资金的良性循环,加重财政和企事业单位的负担。各地要本着“多住房多交租,少住房可得益”的原则,搞好房租调整,积极主动地推进住房商品化。
会议期间,代表们还对《城镇住房制度改革有关财政、财务问题的暂行办法(讨论稿)》进行了认真的研究讨论,提出了许多很好的修改意见。