农村税费改革是调整、改善农村分配关系，减轻农民负担的重大政策性措施。农村实行税费改革，从本质上规范征管，从源头上杜绝乱收费，切实减轻农民负担，对保护农村生产力，调动农民的生产积极性，促进农村的经济发展和社会稳定有着重大的意义。但在改革过程中，必须解决好农村税费改革与乡村承受能力的矛盾。

某县人均耕地面积1.28亩，人多地少，初步测算结果显示：实行农村税费改革后比改革前（不含义务工、积累工）减轻农民负担59.18%；乡村可用财力比改革后减少60.87%，其中农业税比改革前（含原农业税附加）增长56.26%，取消税费减少94.64%，农业税增长只能消化取消税费的42.42%，平均每村全年只有2.32万元的财力可用于村干部报酬、五保户供养、办公经费等。这样的财力状况是难以维持乡、村尤其是集体经济不发达的乡镇政府和村级组织工作正常运转的。

为什么出现这样的情况呢？仍以该县为例，该县人均承包土地面积较少，以常年产量计征农业税的农植物收入仅占农民人均纯收入的1/3左右，2/3的收入来源主要依靠个体私营经营、提供劳务和家禽养殖等非农植物收入。用增加农业税收入取代按人均纯收入收取的“乡统筹”和取消的税种，使乡镇同口径减少财力一半以上；用农业税附加取代按人均纯收入收取的村级公益金和管理费，使村级可用资金减少近65%。因此，乡镇政府和村级组织不能维持正常运转的主要原因，是由原来按人均纯收入收取改为农业税和农业税附加计征或收取的口径变化的影响，也就是受非农业税计税收入这块差额的影响。

解决乡镇、村承受能力问题，既要维持乡、村组织的正常运转，又要坚持减轻农民负担的原则。要注重发展经济培植财源，并进行机构改革，减少吃“皇粮”人员，压缩非生产性支出。笔者认为，在这个基础上，还应采取一些政策性措施，给予必要的调节。有以下方案可供选择：

第一，部分调整收支基数，调整分税制财政体制。即税费改革后，以逐级调整分税制财政体制（不包括县对乡的定期调整）的方式，从通过税费改革财政收入有所增长、收支相抵后有结余的地区，甚至是中央财政中调剂给改革后不能维持正常运转、支出缺口较大的地区。为防止较大的波动，调整的收支基数仅限于税费改革所涉及内容的增减额。条件是对支出有缺口的地区，其支出基数按必须的、维持正常运转的原则核定。方法是支出包括村级支出净缺口，视分税制财政体制方案确定后的情况，由乡财政以定额补贴的方式拨给村，作为村级资金。这种方法的优点是，可以解决基层组织维持正常运转所必须的支出，并调整因税费改革而出现的地区间的不平衡。缺点是有可能会给中央财政增加压力。

第二，核定最低支出，以支确定农业税附加率。即分别核定乡、村必要的支出基数，减去改革后的税收净增额，其差额（缺口）占农业税正税之比，即为一次性核定的农业税附加的征收比例，随农业税征收。再按村支出缺口占总额的比例，以乡对村的财政补贴方式对应到村，作为村级资金。这种方法的优点是，简便易行，可同时解决乡、村两级必要的支出，以维持其正常运转。缺点是税负不公，即由原农植物收入和非农植物收入（人均纯收入）共同负担的“乡统筹”、“村提留”的部分，全部依附农植物收入征收，而非农植物收入不再负担。

第三，局部地区核定支出，开征“非农植物收入调节税”，即对改革后因收入来源减幅较大，而不能维持基层组织正常运转的地区，对土地承包人的非农植物收入按一定比例计征的税种。开征此税的地区，取消农业特产税，种植面积上的农业特产收入计征农业税，其他农业特产收入作为非农植物收入计征非农植物收入调节税。征收对象为有非农植物收入的农户，征收机关为县乡地税部门，税率以县为单位测算，报经省市批准。这种方法的优点，一是弥补了农业税附加与原“乡统筹”、“村提留”计征口径上的不足，农民易于接受；二是在同等条件下，有收入就得纳税，税负公平；三是征税既有严肃性，又有强制性，征收方法规范。缺点是地方立法程序比较繁琐。

综合分析上述三种方案，调整分税制财政体制易牵动全局；以支定率征收农业税附加，存在负担不公的问题。因此，笔者倾向于用开征“非农植物收入调节税”方法，解决改革后乡、村维持正常运转的支出缺口。这个方案具有公平、严肃、强制、规范的特性，便于操作。

总之，解决农村税费改革后乡村可用财力收支矛盾的问题，必须坚持减轻农民负担这一根本原则，切不可搞自行“变通”，形式上改革，实际上农民负担依旧，否则，就会使改革失去严肃性，失去人民群众的拥护。