多年来，安徽省五河县积极探索市场经济条件下的支出管理之道，先后进行了第二预算改革、农村税费改革和综合财政改革，有力地推动了全县财政支出改革的进程，财政工作取得了新的成绩。尤其是1999年又组织实施了以“收支直达、财务统管、会计统配、采购统办”为主要内容的公共财政支出改革，经过不断完善和充实，已形成了一整套很有特色的地方公共财政支出改革方案，目前已取得了初步成效。

（一）

改革开放以来，安徽省财政工作取得了显著成绩，财政实力显著增强，收入和支出总额翻了几番。五河县和全省一样，财政收入增长很快，特别是实施新财税体制以来，财政收入呈迅速增长态势。1998年实现财政收入1.42亿元，是1993年的3.9倍。但是，在收入快速增长的同时，财政支出也保持了较高的增长势头。如全县同期各种法定支出和改革成本支出增长了8.85倍，上缴的收入增长13.9倍，收入的增长远远赶不上支出的增长，收支矛盾一直十分突出。部分乡镇财政按时发放工资都力不从心，许多乡镇债务负担沉重。为了有效解决财政困难，摆脱财政困境，保障财政供给能力，增强政府宏观调控能力，对财政收支行为进行全面改革，便成了五河县开展公共财政支出改革的最初动因和背景之一。

另一方面，受多种因素的影响，长期以来财政管理一直比较薄弱，一些地方仍然延续着几十年来形成的管理机制，与社会主义市场经济发展的要求存在较大差距。在收入管理方面，财政收入占GDP比重一直偏低，大量的预算外资金长期游离于政府及财政监管之外。如在农业税制几十年不变的情况下，乡镇和村为了满足稳定和发展的要求，就创造出了“三提五统”。在“三提五统”经过规范成为一种正常的筹资渠道后，各地又派生出诸如“教育两基达标”、“乡村道路建设”、“小城镇建设”等等名目繁多的集资项目，“乱集资”、“乱摊派”、“乱收费”现象经常发生，群众反映强烈，有的地方因此加剧了社会矛盾。在财政分配方式上，“大锅饭”状况没有根本改变，只能多不能少的基数加增长的财政供给体制，导致财政资金有限与需求无限的矛盾越来越尖锐。不少单位和部门受旧体制、旧观念和部门利益等因素的影响，争财政盘子、挤财政笼子、开财政口子、吃财政空额、隐匿财政收入等现象时有发生。一些有收入的单位，由于界定不清，不上缴收入，还要吃财政的大锅饭。在财政监督管理上，漏洞较多，资金损失浪费现象时有发生，财政资金使用效益不高。

五河县正是在这样一个背景下，结合自身需要，积极开展公共财政支出改革试点的。从1997年起，该县首先从规范和约束农村税费征收方式入手，把“三提五统”中“五统”改为固定税率的建设税，“三提”作为附加，与农业税一道征收，此外不准再向农民集资，得到了农村广大群众和干部的广泛认同，也为今年全省农村税费改革试点积累了经验。1998年又在全县实行“综合预算改革”，预算内外统一编制预算，统一收支，很好地解决了收支两条线问题，有效集中了财力，加强了财政监督。1999年开始进行公共财政支出改革试点，从全面规范收支渠道，加强财政预算管理的约束力入手，在借鉴国际通行的“零户管理”，“集中支付”的先进经验基础上，提出了“收支直达、财务统管”的改革思路。

（二）

五河县公共财政支出改革经过了部分乡镇试点、全县全面推开的过程，虽然还存在许多需要完善和磨合的地方，但所取得的成效还是明显的。

1.增强了财力，缓解了财政困难。由于取消了所有行政事业单位银行账户（垂直管理单位除外），各单位的各种收入都直接进入国库或财政专户，经费使用都由县会计中心直接支付给提供货物或服务的供应商。因此，各单位不可能再隐匿财政收入，支出受到了规范的约束。今年上半年全县财政收入比上年同期增收1200万元，增长40%以上；同期全县累计支出5810万元，同比减支744万元，下降11%。

2.为乡镇解困找到了一条切实可行的途径。该县张集乡位于五河、固镇、泗县三县交界处，地理位置比较偏远，农村经济相对落后。1999.年7月实行公共财政支出改革试点，当年即实现了财政自给。除保证工资发放和必要的事业支出外，还归还了大部分历年欠账。张集乡的实践表明，在经济欠发达地区的乡镇，通过加强财政管理，规范财政收支方式，保工资、保运转是能够做到的，也是当前乡镇财政解困最直接、见效最快的途径，其意义颇为典型。

3.取得了良好的社会效果。一是促进了廉政建设。实行收支直达、财务统管后，全县共撤销了376个账户，收缴资金325.2万元。各单位“小金库”没有了，坐收坐支不行了，大手大脚花钱、大吃大喝等铺张浪费现象受到了抑制，铲除了滋生腐败的土壤，既保护了干部，又节约了开支。二是优化了理财环境。实行集中支付后，财政管理和监督必然深入到各个单位的预算管理，与之相适应的财政预算论证制度、听证制度将逐步建立，增加了财政预算管理透明度，增.强了各单位对预算管理的参与意识，理财环境得到优化。三是为下一步改革和发展打下了基础。即将进行的县乡政府机构改革，将在转变政府职能、清理财政供给人员方面进行全面的改革。公共财政支出改革正是为适应政府职能转变而进行的一次改革，为下一步政府机构改革提供了有利条件。此外，当前安徽省正在进行的农村税费改革，在切实减轻农民负担的同时，部分乡镇实际可用财力将有所下降。五河县提出把公共财政支出改革与农村税费改革紧密结合起来，通过公共财政支出改革，大力增收节支，弥补农村税费改革形成的财力缺口，确保两项改革齐头并进，取得成功。其做法已得到了省委、省政府的肯定。

（三）

公共财政支出改革是财政领域的一场革命，它需要在理论上有所创新，需要对传统体制进行调整，需要打破原有的利益格局，因此，难免会遇到很大的困难和障碍。五河县公共财政支出改革虽已取得初步成效，但在实施过程中也确实存在一些有待完善的问题，需要我们有一个比较清醒的认识，需要我们去认真思考，不断探索，以保证改革既积极又稳妥地进行。

一是思想认识方面的差距。公共财政是一个比较新的概念，尤其是县里的不少同志接触时间短，对公共财政支出改革的理解还存在一些偏差。有的对什么是公共财政知之甚少，对怎样改革认识模糊。有的简单地认为公共财政支出改革就是把财权向财政部门集中；还有的认为公共财政是市场经济国家实行的财政体制，当前我国正处于计划经济向市场经济转轨时期，特别是县级以下经济还带有明显的农业经济特征，市场机制还很不完善，进行公共财政支出改革为时尚早。因此，必须进一步加强宣传力度，让社会各界广泛了解并接受公共财政。

二是政府职能转变滞后的影响。政府职能转变是公共财政体系形成的基本前提。目前政府职能“缺位”与“越位”并存的问题仍然突出，公共财政支出改革与政府职能转变滞后的矛盾比较突出，影响支出改革的全面推进。必须从规范政府职能入手，正确处理好政府与市场的分工问题，科学地界定财政职能范围，逐步消除“越位”与“缺位”。从财政方面来讲，也要积极主动地运用财政手段和杠杆来促进政府职能的转变。五河县在改革过程中，采取全面规划设计，重点突破，循序渐进，逐步规范的方法，对基本体制性改革，以及作为其它改革和发展的配套改革，进行重点突破。同时该县正在加快政府职能转变的进程，将公共财政支出改革与政府机构改革、教育布局调整、事业单位供给范围界定等配套改革结合起来，以适应公共财政支出改革的需要。

三是来自部门和单位的阻力。公共财政支出改革涉及多方面的利益格局调整，触及深层体制性矛盾，变革那些习以为常的行为方式，在改革的具体实施过程中，来自一些既得利益部门和单位的阻力始终是存在的。因此，推进公共财政支出改革，需要各级政府加强领导和指导，需要有关部门的积极配合，支持财政部门的工作。各级财政部门要加强与部门联系，多做宣传解释工作，增强服务意识，化解可能出现的矛盾，减少改革的阻力，保证这项改革取得突破性进展。从五河县改革实践看，县委、县政府主要领导锐意改革，既做改革的积极倡导者和支持者，又做财政部门的坚强后盾，同时加强对部门和单位的政策宣传，让他们充分了解到改革的必要性，克服部门利益、本位主义思想，牢固树立大局意识。

四是法制水平的障碍。市场经济是法制经济，没有法制的强制约束，财政支出的主观随意性就难以避免。经过几年的努力，我们建立了比较健全的收入征管体系，财政收入方面的法规制度在逐步建立和完善，而支出方面的法规建设则相对滞后。我们必须进一步加强支出制度建设，建立健全科学、规范的支出管理制度体系，把支出管理逐步纳入制度化、法制化的轨道。要抓紧对现行支出管理办法进行全面梳理，该“破”的破，该“立”的立，该改的改，该补的补，努力做到支出涉及到哪里，制度就覆盖到哪里，情况变化到哪一步，制度就规范到哪一步。

五是财政收入能力的制约。建立公共财政体系要求财政必须保证公共部门的需要，要对公共设施建设、党政机关的运转、社会保障的投入等履行责任。但是，就目前的财政状况而言，其收入能力还无法满足这方面的需要。尤其是当前县乡财力基础还比较薄弱，在改革过程中经常会发生季节性和局部性支付困难，这也会给改革造成负面影响。因此，发展经济，培植财源，是县乡财政经济发展的长期课题。

（作者为安徽省财政厅副厅长）