实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，是党中央贯彻邓小平同志关于我国现代化建设“两个大局”战略思想，面向新世纪作出的重大决策，具有十分重要的政治、经济和社会意义。农业综合开发作为我国农业和农村经济工作的重要组成部分，在西部大开发特别是西部农业开发中责任重大。各级农业综合开发部门要深刻理解党中央关于西部大开发的总体部署和指导方针，提高认识，转变观念，统筹规划，扎实工作，充分发挥农业综合开发的作用，为支持西部地区农业和农村经济发展做出新贡献。

一、要树立长期奋斗的思想，克服急于求成的倾向

西部大开发是一项长期而艰巨的任务，需要经过多少代人的艰苦奋斗。农业综合开发作为我国农业和农村经济工作的一个重要组成部分，任重而道远。我国现有19.5亿亩耕地中，中低产田面积约占2/3。农业综合开发实施12年来，共改造了3亿亩中低产田，还有10亿亩中低产田需要改造。党的十五届三中全会要求，农业综合开发要力争平原地区大部分耕地实现旱涝保收、高产稳产，丘陵地区人均达到半亩以上高标准基本农田。按照这个要求，还有3.3亿亩平原地区耕地面积和1.58亿亩丘陵山区耕地面积等待改造，加上开发难度加大和投入标准提高的因素，需要几十年艰苦不懈的努力才能完成。西部地区中低产田占耕地面积的比重高于全国平均水平，西部地区农业综合开发面临的任务更为繁重，更需要长期不懈的努力。但从目前情况看，有的地区存在急于求成的倾向，如西部地区有的省要求每年增加的开发县数过多（最多的省达14个），超越了财力可能，不利于实现规模效益。

朱镕基总理今年9月上旬在新疆考察工作时指出，“历史经验一再证明，急于求成，欲速则不达，图虚名必招实祸”，强调“在西部大开发中，绝不能一哄而起，遍地开花”。各级农业综合开发部门一定要充分认识农业综合开发任务的长期性和艰巨性，牢固树立长期奋斗的思想，坚决克服急于求成的倾向，统筹规划，突出重点，分步实施，扎扎实实地做好农业综合开发工作。西部地区制定农业综合开发十五规划时，在区域布局、投资重点、开发任务等方面，要与西部大开发的总体部署紧密结合，并与国家有关部门的规划相衔接；选择拟新增的开发县，要根据财力可能，在坚持农业综合开发立项条件的前提下，与西部大开发的区域重点、产业重点相结合，与贫困县相结合。

二、要转变思想观念，创新管理和运行机制

实施西部大开发的环境和条件，既不同于过去的计划经济时期，也与改革开放初期有很大不同。面对新的发展环境和条件，必须积极转变思想，更新观念，创新机制。目前西部与东部地区已经形成的发展差距，原因固然是多方面的，但思想没有东部解放，观念没有东部先进，改革的意识没有东部强，也是其中原因之一。因此，解放思想和更新观念，对比较封闭、受计划经济影响较深的西部地区尤为重要。各级农业综合开发部门在支持和促进西部大开发的过程中，要适应建立市场经济体制和转变经济增长方式的要求，跳出计划经济时期形成的旧观念、旧框框，按市场规律和经济规律办事，积极采用新思路、新办法，大胆创新经营管理体制和运行机制，以充分发挥农业综合开发的作用，支持西部地区农业和农村经济发展。在项目安排上，要从各地资源特点和自身优势出发，着力扶持节水农业、生态农业和特色农业，有重点地扶持有市场前景、能够带动农民致富的龙头项目。在项目管理上，要尽快推广招投标制、项目法人制和工程监理制。在资金筹集上，要有效运用市场机制，吸引各方面的资金投入。要研究探索新形势下农业综合开发资产的管理机制，确保已建工程长期发挥效益，防止国有资产流失。

三、要坚持以自力更生为主，国家扶持为辅

我国东部地区改革开放的实践证明，解决区域经济发展不平衡问题，促进区域经济协调发展，需要国家实施灵活优惠的特殊政策，需要各部门、各地区的支持。但我们也应该清醒地认识到，在市场经济条件下实施西部大开发，毕竟不同于沿海地区对外开放时期。在西部大开发中国家将给予一定的特殊政策，但政策的内涵会发生很大的变化，国家不可能像当初对沿海地区一样在税收政策、对外经济合作权限、优先实行地方财政包干等方面给予西部地区太多的政策优惠。东部地区对西部地区的支援和开展东、西部地区合作，也要体现优势互补、互惠互利的原则。实现西部地区经济振兴和社会发展，归根结底要依靠西部地区广大干部群众自力更生、艰苦奋斗，克服“等、靠、要”的思想。农业综合开发支持西部地区的农业开发，在政策上将予以适当倾斜。包括进一步增加西部地区农业综合开发县数量；继续调整投资结构，逐步加大对生态建设的投入；制定积极的农业综合开发资金投入政策等。为了减轻地方财政的还款压力和农民的实际负担水平，财政部已经决定从2001年起，降低农业综合开发中央财政资金有偿投入的比例，其中西部地区12个省（区、市）中央财政资金有偿使用部分所占的比例，由过去的40%左右调整到30%左右。应当说，将西部地区有偿投入比例调低了近10个百分点，调整后比东部地区低8-10个百分点，调减的力度是相当大的。今后随着中央财力的增加和转移支付制度的进一步规范，在中央财政对西部地区转移付资金逐步增加的基础上，农业综合开发有偿投入的比例才有下调的空间，目前不宜再降低有偿比例，更不能取消有偿投入。这既是保持政策连续性和稳定性的需要，也是农业综合开发投入机制的要求。农业综合开发中央财政资金实行部分有偿投入，回收后继续安排用于农业综合开发，是为了增加资金来源，促进资金使用效益不断提高而建立的一种投入机制。国务院决定取消财政周转金以后，唯独保留了农业综合开发财政有偿资金，既体现了国务院对农业综合开发的重视和支持，也表明了对有偿投入机制的肯定。这种投入机制，是在12年的农业综合开发实践中探索出来的，也是农业综合开发成功的经验之一。坚持这种机制，一方面，可以不断扩大农业综合开发的资金投入，形成中央财政农业综合开发资金的重要来源。2000年中央财政安排的农业综合开发资金中，就有9亿元是用回收的有偿资金安排的。如果继续降低甚至取消对西部地区的有偿投入，今后中央财政投资来源减少了，也会影响到对西部地区的投入。另一方面，有偿使用一部分资金，可以促使各级农发部门和项目区群众管好用好资金，提高资金使用效益。

为了支持西部大开发，财政部已确定自2001年起，适当降低西部地区地方财政资金配套比例。西部地区对从2001年开始执行的配套比例，要有全面、正确的理解和认识：第一，不调整后的配套比例已经体现了对西部地区的倾斜。西部地区的配套比例，西藏为1∶0.5，陕甘滇三省为1∶0.9，其他地区为1∶0.7。而东部地区各省配套比例为1∶1.2，各直辖市（不包括重庆市）、计划单列市为1∶2。第二，调整后的配套比例，是充分考虑了西部地区各省（区、市）每年新增财力增长速度后确定的，没有超出西部地区的承受能力。第三，西部地区存在的配套资金不落实问题，既有财力紧张的原因，也有工作不到位的因素。农业综合开发配套资金属公共财政范畴，是财政必须保证的重点支出之一。只要各级财政部门高度重视农业综合开发工作，配套资金的落实是能够保证的。

四、要正确处理农业综合开发与其他部门的关系

目前国家扶持农业发展的投入渠道比较多，但职责范围和扶持重点不同。根据党的十五届三中全会对农业综合开发提出的要求、温家宝副总理在国家农业综合开发第三次联席会议上的讲话精神，在农业和农村经济发展的新阶段，农业综合开发的主要任务是：改造中低产田，改善农业生产条件，这是农业综合开发的基本任务；支持和促进农业结构调整；积极推动农业科技进步；保护和改善生态环境。各级农业综合开发部门必须按照“有所为有所不为”的原则，围绕完成这四项任务开展工作，既要避免“越位”，也要防止“缺位”。当前主要是避免“越位”，克服“包打天下”的思想，对不符合农业综合开发扶持范围和条件的项目，一律不予扶持。需要强调的是：各地区制定农业综合开发规划，要与有关部门的规划相衔接；改造中低产田任务，必须在防洪有保障、灌排骨干工程具备的区域内安排；水利骨干工程除国家农发办直接扶持的少量项目以外，一律不予扶持；多种经营项目特别是龙头项目，要把是否能够带动农民致富作为立项的必要条件之一。

五、要进一步加强东部和西部地区农业综合开发部门的协作

我国东部和西部地区各有特点和比较优势。从总体上看，东部地区在经济实力、先进技术和人才素质、市场开拓与经营管理能力等方面，具有一定的比较优势；西部地区在土地和矿产资源、劳动力资源、市场潜力和特色农业等方面，具有一定的比较优势。东西部地区发展经济，具有很强的互补性。加强东西部地区农业综合开发部门的合作，可以促进东西部地区优势互补，互惠互利，共同发展和繁荣。在实施西部大开发的过程中，东西部地区农业综合开发部门合作的主要领域是：农业基础设施和生态环境建设、发展特色农业和推广农业先进技术。今后重点要加强以下几个方面的合作：

第一，支持西部地区推广优良品种。实施西部大开发的过程中，西部地区对优质种子、种苗、种禽、种畜等优质品种的需求量很大。东部地区要积极到西部地区推广具有市场潜力和技术优势的优良品种。

第二，建设优质和特色农产品原料生产基地，发展农产品加工。西部地区农产品相当丰富，部分农产品具有地方特色，品质很好，如陕西的苹果和红枣、蒙青宁的畜产品及青海的中藏药材等。但西部地区农产品加工水平普遍比较低。东部地区的加工企业可以在西部地区建立原料生产基地，或者通过资金、技术合作，促进西部地区提高农产品加工水平，延长农业产业链，走农业产业化道路。

第三，推广先进适用的农业科学技术。东部地区应当利用农业科技实力强的优势，在本地试验推广的基础上，到西部地区推广先进适用的农业科技，如综合种植技术、畜禽养殖技术，农产品精深加工、包装、储运技术等，促进西部地区提高农业发展的科技贡献率。

第四，向西部地区输出先进的农业机械设备。加强农业基础设施建设，提高农业生产水平，是西部大开发的重点之一，而西部地区农业机械化水平比较低，农业机械设备的市场需求量比较大，有的设备需要东部地区提供。

第五，开展人才培训。东部地区可以利用技术和人才实力强的优势，通过项目合作等多种形式，为西部地区培训各种类型的技术人才，重点是加强对广大农民的技术培训，提高农民的科技素质和水平。

六、要切实加强农业综合开发资金管理

农业综合开发资金是有特定用途的专项资金。从总体上讲，各地区农业综合开发资金管理与其他专项资金相比，是比较严格、规范的。但也有少数地区存在违纪违规问题，必须引起高度重视。各地区要切实采取有力措施，加强和规范农业综合开发资金管理，当前重点要抓好四项工作：一是要对农业综合开发资金实行“三专”（专人、专户、专账）管理。这是加强资金管理的一项基础性工作。目前没有实行“三专”管理的，要限期做到。二是要改变项目管理和资金管理“两张皮”的现象，实行项目管理和资金管理有机结合，做到责权利统一，权利与义务互相制约。三是建立有效的资金管理机制。重点是尽快实行县级报账制，以及财政有偿资金委托金融机构放款制度。四是要切实加强资金检查。尤其要加强项目执行中的检查，保证项目资金按规定的用途使用。对违纪违规问题要按有关规定严肃处理，触犯法律的，要移送司法机关处理，决不姑息迁就。

（作者为财政部国家农业综合开发办公室常务副主任）