县（市）级财政在我国五级财政中具有特殊的重要性。不仅承担着广泛而重要的支出职能，而且其财政收支在地方财政收支中占据很大的比重，为巩固和维护基层政权的稳定发挥着重要作用。但是，由于受多种因素的影响，目前面临的困难也最为突出。在新的形势下，县（市）财政如何抓住发展机遇，迎接挑战，走出困境，是一个需要认真研究和解决的问题。

困境：交织困扰的几种矛盾

有限财力和无限责任的矛盾。目前，县级财政在可用财力十分有限的情况下，财政担负的支出责任无限扩大。主要表现在四个方面：一是财政承担的法定支出负担在加重。各项法定支出如教育、农业、科技、计划生育等都要求保持一定增长比例。其中，教育每年要求达8%的增长幅度。这种支出的定比增长，与地方财政收入特别是可用财力的不定性增长，常常形成巨大反差，使县级财政支出难以平衡各方面利益。二是财政供养的范围在增加。如社保机构、粮食行政经费等都要求纳入财政预算。一些产业局也千方百计挤进财政笼子。三是财政兜底的领域在拓展。如下岗职工和城镇居民最低生活保障等，均要财政承担、财政兜底。四是财政配套的项目在蔓延。农业综合开发、粮食自给工程、水利建设项目、九年义务教育工程、治沙及防护林建设工程等都要求地方财政落实配套资金。

弹性税源和刚性任务的矛盾。国民经济调整时期经济的发展速度有升有降，尤其是经济基础薄弱的县市区经济起伏更为明显。这种经济发展的弹性和不定性，决定财政收入任务要因时因情而变，尽可能与经济发展水平相适应。唯有如此，税收才会促进经济发展，经济、税收才有可能实现“良性互动”。而现在，财政收入任务却是只能增不能减，刚性有余，弹性不足。据税源普查情况来看，大部分地方税收计划高于税源。要完成任务就不得不“死分硬压”，一定程度和一定范围内加剧了征纳双方的矛盾。

产值高增长与税收低增长的矛盾。近些年来，绝大多数县市工农业产值、国内生产总值等主要经济指标都显现了强劲的增长势头，但税收增长却相对逊色。导致这种状况的原因不外乎三点：一是高利税的产业产品发展不够；二是因浮夸、虚报，导致产值中的“水份”过多；三是说明税收征管力度不够，“漏洞”较大，流失严重。

“预算内”不足与“预算外”膨胀的矛盾。近几年来特别是实施“收支两条线”管理以来，虽然预算外资金管理有所加强，但由于缺乏治本措施，大量资金游离于财政管理之外，纳不进预算管理轨道。特别是县级直接执收执罚的部门较多，项目较广，受部门利益的驱使，千方百计逃离财政监管。不仅助长了违纪违规、超标超编、随意购车建房、吃喝招待等现象的发生，而且造成了收入分配秩序的紊乱。与此同时，预算内却捉襟见肘，常常处于入不敷出的局面，严重制约了县级政府的调控能力。

财力向上集中与支出向下转移的矛盾。县级财政上交的份额在不断增大，而各项调资增支政策实行的是给政策不给资金，要求地方财政自行承担和解决。致使县（市）级财政处于保证了上交就兑现不了政策，兑现了政策就保不住平衡的窘境，特别是贫困县（市）承受着与发达地区同等标准的增支政策负担，使本来就紧张的财政更加举步维艰。

吃饭难保与建设要搞的矛盾。当前县级财政出现的严重困难，从根本上说，除了支出规模过大、增长过快以外，发展不够是主要原因。要改善收支矛盾，增强财政能力，实现财政状况的明显好转，根本途径还是要依靠发展生产、培植财源。然而，当前的县级财政基本上是吃饭型财政，不少地方为了保吃饭甚至挪用了各种专款，并且随着增支政策不断出台，收支矛盾日益突出，保吃饭的难度越来越大，致使财政陷入越吃越无力搞发展，越不发展越没有饭吃的恶性循环。

对策：有待理顺、处理的几种关系

当前县（市）级财政存在的问题，是新旧体制交汇、收支矛盾交织的反映，要有效地解决这些问题，必须在指导思想和理财方式上注重处理和理顺好以下关系：

能力与能动的关系。既要量力而行，更要尽力而为。一方面要本着以收定支、量入为出的原则，坚持把财政负担控制在财力许可的范围内，把支出责任建立在实有能力的基础上，有多少钱办多少事；另一方面，又要充分发挥能动作用，努力实现财政保障能力的最大化。特别是在当前我国改革任务重、矛盾焦点多的特殊历史时期，保稳定、保大局、保改革是财政部门重要的政治责任。要在有限的财力下，尽可能地落实和兑现好有关重大增支政策。

规划与规范的关系。科学规划，规范征收，是财政收入征管中必须有机结合的统一体。科学规划就是要制定切实可行的收入目标，尽可能缩小收入目标与税源基础的差距。规范征收就是要端正征收行为，把完成任务建立在严格执行政策的基础上。为此，一方面要对税收任务负责，努力完成预算收入计划。另一方面，要对税收行为负责，不能不讲方式，以摊税、包税来加大完成任务的保证系数。

数量与质量的关系。要牢固树立“经济发展看速度，速度提高看效益，效益增长看税收”的数量质量观。既要重视产值数量的增长，更应重视税收质量的增长。目前相当部分县市财政收入存在着“虚胖”现象，入库数额比实际征收的多，借（贷）款入库、空转入库、列收列支、垫税等问题比较突出。因此，必须充分认识到财政收入虚增长的严重危害。在指导思想上，要树立正确的政绩观，坚持把政绩建立在发展生产、增加财源、依法征管的基础上；要尊重税源基础和经济变化规律，尽量减少和防止因收入目标定的过高而诱发财政收入虚增长的现象发生；要减少和控制非税收入；逐步提高税收收入占整个财政收入的比重。并通过建立以监督检查、责任追究为主要内容的质量保证机制，从根本上解决收入增长不真实的问题。

人治与法治的关系。要尽可能减少“人治”因素，坚持依法理财。在税收上要坚持依法治税，严禁摊税、包税，切实做到依率计征，依法纳税；严禁减税免税，非税票据收税，以及各种形式的库外提退，体外循环，确保税收质量。在支出上，要严格执行《预算法》，不得随意开口子，擅自批条子。在管理上，要加强规范管理，实行“三改一规范”即改财政支出滴水不断式批拨为定期开闸放水，改财政资金“零售”为定期定量“批发”，改财政无条件批拨为与受款单位职能职责发挥挂钩配套拨款。

预算与决算的关系。搞好财政预算是确保财政活动正常开展、实现财政良性运转的前提和基础。决算是预算执行情况的最终反映，预算对决算起着决定性作用。因此，必须强化预算，淡化决算，把主要精力和注意力放到预算管理上来。年初编制预算，要本着科学合理的原则，收入要建立在对现有税源的调查摸底和对新的经济增长点的科学论证测算上，尊重现实，兼顾可能，做到积极适度，切实可行，避免因任务过高难于完成而被迫调减收入预算或年终空转入库，硬性增加财政赤字的现象；支出要建立在财力可能的基础上，切实贯彻“以收定支，不打赤字，留有余地，优化结构”的原则；要建立健全预备费制度，推行综合财政预算体制，以此减轻预算执行的压力，从预算编制环节确保执行效果和决算质量。

退位与进位的关系。当前在财源建设上，关键要处理好退位与进位的关系。按照市场经济的内在要求，财政应本着有所为有所不为的原则，逐步退出竞争性、经营性领域，转向公共基础性建设领域。一是政策引导。通过制定有利于促进县域经济发展的财税政策、财政体制、激励机制等，引导经济和产业主体调整结构，发展适销对路产品，促进经济总量和经济质量的不断提高。二是资金诱导。充分发挥财政贴息资金的诱导作用，吸纳社会资金向高附加值产品、高利税项目集中和流动，确保农民致富，财政增收。三是环境疏导。综合运行政府手段特别是财政的监管手段，严厉查处和打击“三乱”行为，优化生产经营环境。

治标与治本的关系。预算外资金管理是当前财政管理的一大难题，管好用好这块资金，对于缓解财政压力，减轻财政负担，增强财政实力，有着特别重要的意义和作用。由于这项工作涉及到利益分配格局的调整；所有权和使用权的改变，决定了管理矛盾的尖锐性和复杂性，仅靠—般性的行政手段、经济手段和宣传、协调、优化服务等管理方式是不够的，必须从体制上建立能够促进顶算外资金实现“三个还权”的治本机制。一是要切实推行综合财政预算管理体制，将预算外资金纳入预算管理轨道，一同编制、一同征收、一同管理。二是建立零户统管机制，取消收入过渡户，实行票款分离，收缴分离；单位不设出纳，所有资金由财政统一管理，按计划审批使用。三是加快费改税进程，将一些收费项目逐步转变成税收形式，实现征收管理的法制化。

净化与优化的关系。当前县（市）财政出现的严重困难，从根本上说，是财政负担过重、财政供养人员太多所致。据有关资料表明，我国超编人员的60%集中在县（市）级。当务之急是要抓住机构改革的难得机遇，结合地方财力状况，净化财政支出范围和内容，把超编的机构和人员清理出去，把不应由财政负担的支出清理出去。在此基础上，优化支出结构，提高财政支出效益。