法国是西欧发达的资本主义国家，实施政府采购已有300多年的发展历史。目前他们用比较科学和完善的《公共采购法典》规范国家采购市场。无论是国家政府各部还是大区（相当于我国的省）、省（相当于我国地市）、市镇行政机构都存在政府公共采购，全国一年（1999年）财政总预算约为2万亿法郎，其中，政府总体采购额约为7400亿法郎，约占总预算的37%，占年国内生产总值的9%。法国的公共采购分为三种：一是服务的采购；二是货物的采购；三是公共工程的采购。本文仅就法国公共工程的采购管理作一简要介绍。

一、法国公共工程采购管理概况

（一）公共工程的立项程序、预算管理和支付制度。公共工程采购管理是法国经济财政工业部（以下简称“财政部”）的一项重要职责。其立项程序、预算管理和支付制度有以下一些特点。

1.公共工程投资项目的立项主要由行业主管部门负责提出。法国纳入国家公共工程管理的工程项目范围较广，主要包括交通、能源、通讯、环保、卫生和城市基础设施等工程项目。从工程项目的立项程序看，先由主管部门负责项目的前期可行性研究并提出立项方案，财政部根据项目的特点和建设年限等安排财政预算，再由议会审批确定工程项目及其预算安排。

对于财政投资的重大基础设施行业，法国政府设立了专门的政府部，如法国装备部（相当于我国交通部）等。这些政府部负责相关的行业管理，制定行业发展规划，提出需由财政投资的建设项目，组织对基建项目的前期研究和论证。在向议会提出需由财政投资的公共工程项目时，主管部要同时提供详细的可行性研究报告、工程概算、投资资金来源文件资料，并在议会审批项目期间提供相应的咨询服务。项目经由议会批准后，政府主管部门要负责组织工程项目的招投标和建设实施等管理工作。

法国是单一制、集权制的国家，每一级政权都有自治的政府和议会，各级议会是公共投资工程项目的决策者。议会审议公共工程项目是以主管部门提出的立项以及财政部门提出的相应的财政预算方案为基础，在一般情况下，通过项目立项时，相应的财政预算也同时通过。值得重视的是，在实际操作中，大量的工作是在提交议会审批之前完成的，在此过程中财政部和主管部门就公共工程项目的预算安排问题进行着十分密切的合作，也产生很多矛盾。但在形成议案提交议会审议时，已经是一定程度平衡、妥协的结果，所以被议会否决的情况很少发生。议会的权威往往体现在程序本身，并且公共工程项目及其预算安排一旦经过批准，就具备法律效力，不得随意改变。

2.公共投资预算按项目编列，设置专门机构管理重大基础设施部门的预算。法国财政部对公共投资的预算管理十分严格，从预算的成立到执行的全过程，都有健全的管理制度。首先，提交议会审批的预算法案，对所有公共工程项目都必须在预算上反映，公共投资预算按投资项目编列。其次，高度重视对公共投资项目的前期研究。财政部对需要使用预算资金或采取特许经营权委托经营的公共工程项目，从前期研究阶段就及早介入。财政部介入公共工程项目的前期研究，发言权的重点不在项目的技术经济性方面，而是在预算能力和财务安排上，要考虑每个工程项目的必要性，为什么要上这个项目，该项目建成的经济效益和社会效益；还要考虑项目的投融资方式，是直接安排预算资金，由国家直接采购，还是采取特许经营权承包；同时还要考虑项目的轻重缓急，在预算资源有限的情况下，哪些项目先上，哪些项目缓上。因此，在公共投资工程项目的全过程管理中，财政部与政府主管部门都有十分密切的协调和配合。第三，设置专门机构，管理重大基础设施部门的预算。法国作为发达的国家，大规模基础设施建设阶段已经过去，但交通建设，特别是高速公路的建设，还有环保、教育投资，仍然是财政投资的重要基础设施领域。对这些重要的基础设施部门（如法国交通装备部），财政部设立了专门机构管理其预算，对这些部门工程项目的前期研究、预算安排和建设实施进行管理。

值得注意的是，财政部不仅有权对安排了预算资金但尚未经过议会正式批准的重大基础设施项目实施先期借款，以保证项目建设顺利进行，还有权对实行特许经营权委托的项目发放财政借款，体现国家对这些项目建设的支持。对以上两项贷款，财政预算上安排了专门的资金。

3.工程资金直接拨付到施工单位。法国的预算管理必须遵守两项基本的管理原则：一是部门的审批官与公共会计职能分离的原则，即掌握钱的人与会计分开。二是现金的高度集中管理，即统一支付管理。政府部门的每项支出，都必须集中于国库司设在法兰西银行的一个统一账户。

工程预算拨款的管理者是授权支出部委和经有关部委授权的政府雇员。支出部委通过监督付款来管理预算拨款，但其本身并不直接负责支付。对一个具体工程而言，先由支出部委下达支付款项的指令，由财政部的支付机构——公共会计师将款额直接支付到企业账户。

对于资金的拨付，国家必须在企业完成工程之后的35天内支付企业款额；如果国家超过35天支付，就必须支付企业法定利息。这也是政府采购的要求。

工程款不是一次性支付，付款方式是根据工程整体的施工进度和时间来支付。工期较长的工程一般是按月对这期工程进行估算后月底支付款项；若工程款额较小，可在工程结束后付款；对一些大的承包工程，要对每一阶段的工期、进度进行评估，然后付款相应的数额，最后一笔款项（尾款）须等到项目验收后才能支付，这笔款的金额约为工程总投资的5%左右。

政府对企业款的支付额是根据单价计算的，而不是根据总的承包价格。比如修建高速公路，并不是根据每公里高速公路应支付多少款额，而是每一土方应支付多少钱，平整土地的面积支付多少钱，每一吨石子支付多少钱等等，据此最后计算出支付总额，但支付款计算的基础单位是单价。

国家与企业签订的承包合同不能随经济发展和物价变动而调整，只要企业按合同中规定工程应达到的功能标准完成工作，国家不再干涉企业，无论企业赚钱与否，是企业自己的事，国家都要按合同支付款项。

（二）公共工程采购的方式和基本原则。法国公共工程采购的方式有两种：一种是国家直接采购。由国家通过招标直接向企业采购，并与企业签订一个合同，有长期合同，也有短期合同，通过这种合同，国家给企业直接支付款项；另一种是由国家委托其它机构采购。这种采购形式由国家与企业签订转让承包合同，在合同里国家授权把工程转让给企业，企业负责实施整体工程规划并完成工程承包，有关分项工程企业也可组织转包，建设资金由企业负责筹措，但项目建成后企业可向用户收取费用，当然，企业也可以要求国家予以资助或担保。

无论采取哪种采购方式，都必须遵循两大原则：一是透明原则。透明原则促使所有的公务员必须向所辖的政府机构负责。二是效益原则。一项采购工程如果效益不好，就无权要求纳税人为此支付税额。按照上述原则，政府人员在签订公共工程采购合同时要注意以下几个方面的问题。

1.由国家采购人员来确定工程建设的需要。首先要确定工程预算，并根据预算制定一个投资计划文件和采购合同文本，由工程发包人制定、签字。其次要找到融资的方式。无论国家直接采购还是国家委托其它机构采购，对融资方式和投资额的考虑都是非常必要的。一般在进行委托承包时估算会大一些，工程的质量、工程的功能是估算的重点，特别是对土木工程建设要更加重视，对某些材料的订购、服务的要求也要充分考虑，否则就会导致超支现象。在法国，公共工程的建设除特殊原因外是决不允许超预算的。

2.要明确国家要做什么样的工程。首先要向社会公告。通过公告说明招标工程的内容，所发公告一般是通过一些专门的法律报纸等媒体进行广告，明确投标的一定期限，公告的范围是根据工程投资大小来确定，由此使所有感兴趣的企业都可以参与投标。

3.告诉企业用什么标准来衡量其所完成的工程。在招标规则中要明确所完成的工程应达到的标准及达到该标准应具备的相应条件，同时，还要告诉投标企业对工程的有关特殊要求，如在法国建立分支机构的要求，以便于今后工程的维修和售后服务。但不能在企业还没有中标之前就必须要求其在法国设立分支机构。

4.只有合法经营的企业才能参与投标。合法经营的企业就是要求企业是依法经营、按章纳税、按章缴纳各种社会保险金，同时，不使用没有向社会发展机构申报的非法员工，并要求企业提供按章纳税、按章缴纳各种社会保险金的证据，以此保证竞争的正当性和公正性。另外，还要对该企业是否能够承接这样的工程的咨信能力进行调查，要求企业提供其已完工工程的名单、经验及技术，经过筛选，只有那些合法经营又有足够的经济实力和技术能力的企业才有机会中标。

5.对企业的最后选择必须采取中性的原则。这里要区分两种情况：一是由中央政府确立的招标工程；二是由地方政府确立的招标工程。中央政府工程的招标过程要求国家公务员向有关机构负责。他的工作就是收集到标书后交由有关机构去研究，由招标机构统一登记、跟踪调查、评审，并向上级汇报评审结果，最后由国家机构的行政首长作决定。地方政府项目的情况则不一样。地方政府要成立工程评审委员会以反映各党派的不同意见，即使是少数派也要有其代表参加评审委员会。最后决定由评审委员会作出。

6.企业最后完成的工程应是招标书中明确的工程。如果工程结束时，企业交付的工程和标书要求不一样，所有的前期工作就毫无意义。当然要考虑施工期限和工程的复杂性。如果是期限较长的工程，可在建设过程中加入一些补充条款，但修改的补充条款若违背了原来合同的宗旨，那么修改的补充条款就是非法的。同时要考虑到工程的复杂性，对一些工期长、建设复杂的工程，就有可能在建设中对原计划作一些条款的修改，但条款的修改必须经过合同双方的同意。

7.对工程提出检查和异议的权力。对工程的检查主要是对招投标过程的检查。法国对工程的监督检查有一套完善的法律和组织体系，另外，市政工程的纳税人如果因服务质量、工程质量不好可以提出申诉；企业由于受到不正当的干扰而被排除竞争之列，也可以提出申诉；还有欧盟的监督，主要是监督法国政府是否执行了欧盟的有关规定。

（三）目前法国公共工程采购法规实施中存在的问题及改革方向。法国政府采购法律体系比较健全，除有政府采购方面的专门法典外，还有一个国家委托施工方面的法典。从法国今后的发展来看，这两个法典可能会合二为一。尽管健全、科学的市场采购法律体系的建立，对政府采购市场起到了有力的规范和保护作用，但从目前所执行的部分法规来看，还存在一些问题：一是法典中很多文字生疏难懂。不仅议会议员和议长弄不懂这些法典内容，而且很多国家机构的行政人员也看不懂其中的意思，更谈不上地方的一般采购员了。因此，经常有议会议员和议长要求政府予以解释；二是有些条款很不确定，条款之间互相参照，读法典犹如追踪打猎，往往很难寻找到确切的条款，甚至对于国家采购员而言，也很难找到他应该采纳的法律依据。三是法典的有些规定过于繁琐，不便于实施。为此，目前法国准备对法典的有关条款进行如下改革：

1.进一步向中小企业开放国家采购市场。一是建立一个国家市场的观察机构，对中小企业参与国家市场的竞争给予追踪，并负责收集中小企业参与市场竞争的各种资料（这些资料一些来自国家机构，一些来自行业协会，一些来自地方的各级政府），进行整理、分析、开发和利用。二是把大的工程分解为很多小的工程，使中小企业可以直接投标，由国家机构分别与其签订承包合同。三是进一步管理和调整企业对它所接受工程的再分包。在某一些工程中，有一些大企业把整个工程接下来后百分之百地分包给其它中小企业。尽管在立法上不禁止企业的分包，但是要求中标企业提出解释，为什么把接到的工程全部分包给其它企业。对此，国家要进行管理和调整。四是以法律的形式来规范向企业支付款项的日期。从调查看，国家向企业实际支付贷款（主要是垫款，与通货膨胀挂钩）或拨款的时间大约在50—60天，这意味着企业有两个月的时间没有资金来支付工人的工资或供货商货款，所以，要通过法律的方式规定国家必须遵守的较短的付款期，并保证国家按时付款。

2.简化参加竞争的手续，加强司法方面的透明度和安全度。一是简化参加竞争的手续。根据法国采购法规的规定，如果国家市场采购金额不超过30万法郎，就不需要组织招标；采购金额在30—70万法郎，就要发布公告，或直接同企业进行谈判；采购金额达到70—90万法郎，就必须在当地正式公告，采取招标的形式，并起草一份不可更改的标书；采购金额达到90—130万法郎，必须进行全国公告；采购金额超过了130万法郎，就必须在全欧盟范围内进行招标公告。当然里面有很多特例。今后的改革目标就是要简化上述程序，将30—130万法郎的采购金额作为一大类，在这一大类里面采用统一的公告方式和统一的谈判程序，简化国家市场采购工作。二是向国家的采购者提供司法和技术方面的协助。成立地区的国家市场委员会，这个委员会独立于对国家市场进行监督的那些公务员，其委员一部分由负责国家市场采购的公务员组成。同时，要求进行采购的公务员也要完成提供咨询的职能，有提出建议和咨询的义务。三是加强法律规范，消除不合理报价。在进行招标的时候有两种工程报价必须引起警惕，一种是一家企业提出的投标价格比其它企业提出的平均投标价格低很多，如果国家接受这样企业的报价，一方面国家将面临风险，另一方面由于低的报价是不正当竞争，它会影响正常的市场机制。另一种是个别企业联手提高报价。目前法国有关职业行会、协会正在研究提出一个法律修正案，建议形成一种自动筛选的机制，自动把报价低得离谱的企业删除，对联手提高报价的行为进行处罚。

3.进一步修订采购法典的应用范围和适用范围。法国有很多的国家机构是完全在国家市场法典的适用范围之内，如中央政府的各级机构、地方政府的各级机构和属于国家政府的一些机构（如大学、医院等公益机构）。但在这些机构周围还有1000多个附属机构，主要是各种各样的协会、公私合营的企业和事业单位，它们到底是公法还是私法的法人，一时很难确定。这些机构到底列入或不列入国家市场法典的适用范围，就产生了很大的疑问。

法典适用范围的另一个问题是怎样对国家采购市场定义。国家采购市场分为两种性质的市场：一种是国家直接采购的市场，并由国家直接支付款项；另一种是国家委托其它机构采购，通过特许经营权来管理的市场，即BOT方式。这两种性质的采购从市场来看，界线并不很清楚，因为有些公共工程国家采取特许经营权方式，但国家仍对其提供一些资助。在这种情况下，是否属于国家市场，国家法典就没有提及到，在签订合同时，目前在法律方面还存在不确定性和不完全性，在整个施工期间如发生纠纷，将难以得到很有效的答复。怎样确定国家市场法典的适用范围，这个问题不仅在法国讨论，而且也在欧盟讨论。

4.更多地采用新的、现代化的信息技术。法国公共采购法典由司法局负责起草、编写，并且还要搞一些通俗的宣传资料和对某些市场的特别规范。法典要用最快捷的方式让全法国所有的公共采购人员了解，使他们在进行国家市场采购时使用。如国家需要采购计算机，这时国家在报上发表公告，同时在招标公告上打印网址，企业在几分钟之内就可以查到所有的资料，以便很快准备投标书；在支付货款方面，也实行支付货款的网址化操作，即通过计算机转账，加快国家向企业付款的速度。（未完待续）