随着各地政府外债规模迅速扩大，外债风险已经成为影响财政安全的重要因素

众所周知，利用政府信用向国际金融组织和有资本输出能力的外国政府举债，具有外商直接投资所不具备的诸多优点。

如果政府外债运用得当，其产生的社会、经济效益无疑是巨大的。利用外资加快基础设施建设，既解决了地方建设资金不足的难题，又给本地事业带来繁荣，创造新的投资机会和就业机会，带动本地区对外开放步伐，为以后财政收入增加打下基础。但政府外债是一把“双刃剑”，具有“不可豁免”的刚性特征，其负面是造成地方政府显形和隐性借债巨增、会带来沉重的债务压力；政府对外偿还债务将直接影响到财政支出结构，影响到当年预算的正常执行和财政收支平衡，成为政府爆发债务危机、乃至引起财政危机的潜在因素。由于受多种因素影响，目前一些地方部分贷款项目到期缺乏还款资金，还贷困难，只能由财政垫付，政府最终无奈背起偿债包袱，甚至被推上被告席。一些效益不好的外债项目之所以没有出现对外逾期偿债，事实上正是由财政对外垫付偿还，并非外债项目本身有偿还能力。这实际上把偿债风险由借款部门转移到财政身上。以河北省为例，为维护对外信誉，1997年全省财政已经垫付各种外债偿还资金3.98亿元，1998年全省需偿还的政府外债达12.8亿元，1999年及2000年每年还有5亿元左右。一些项目因拖欠到期外债，导致上级财政被迫实行预算清偿，下级被动扣款。

由此可见，借用外债这一政府行为所带来的财政风险必须予以高度关注。

外债风险一部分是由其自身特点决定的，更多的是人为造成的，与我们过去对这种风险缺乏充分认识和没有采取适当的防范措施不无关系

一是引进项目缺乏科学、准确的论证，项目先天不足。贫困落后地区，经济社会发展急需大笔资金，于是不分竞争性领域与非竞争性领域，不管是政策性项目与企业经营性项目，一哄而起为引资而上，不是为上项目而引资；忽视筹资风险与筹资成本比较；缺乏准确的市场预测和可行性论证，盲目上马。

二是财政管理被动。政府外债的借、用、还三个过程，财政本应都参与进去，但因职责分工等原因，应有的管理作用很难发挥出来。一方面是借入阶段参与过少，导致几乎所有的政府部门及政府所属企、事业单位，都以政府名义借用外债，缺乏协调、规范。另一方面是外债资金使用阶段缺乏有效监督。由于外债资金性质特殊，项目管理方式各异，贷款资金不纳入财政预算管理，脱离地方人大和有关部门监管。财政更缺乏成熟有力的管理措施及制约手段。

三是偿债意识差，缺乏应有的偿债准备。因缺乏必要的偿债制约机制，部分债务人使用外债资金却不想承担还款义务，忽视债务风险。甚至错误地认为自己借款，后代还钱。特别是由财政担保的政府外债，一些用款单位认为最终债务人就是政府财政，所以根本就未考虑偿债，更谈不上建立偿债基金了。

四是国内配套资金到位不及时，降低了项目投资的经济和社会效益。国内配套资金到位不及时直接造成外资到位的不及时。其后果一方面延长项目建设期，从而缩短贷款的宽限期和项目合同的设备保证期，推迟项目的投产期，使生产性项目失去了高回报的早期市场，或产品投入市场后竞争激烈，利润率下降。另一方面是造成投资概算大幅增加，冲击项目预算，到生产时缺乏流动资金，生产经营受影响。

五是政府外债担保不规范。一些地方政府渴望经济腾飞，引资心切。主管人员对政策法规、涉外经济知识缺乏了解，外债风险意识差，对引资合同缺乏推敲；政府职能不转变，政企不分，不能严格依法行政，随意为外资项目提供担保。表现为几种情况：一是本不具有担保资格和担保能力的部门也代表政府对外出具承诺或担保；二是借债主体责任、多个担保人之间责任不清晰，偿债责任最后落到财政一方；三是财政担保责任过大，财政未明确担保的责任范围、方式等细节，因而承担了全部担保责任，使应由项目单位承担的压力全部转移给政府；四是财政担保脱离财政控制，由于外债担保项目由政府决策选定，用款单位自行确定资金使用方式，并和放款银行直接结算，使财政处于被动的位置。所以一旦企业无力还贷或不能及时偿债，债权人即会依法追究担保人的责任，最终债务责任只能由政府财政承担，既可能冲击财政预算，威胁财政资金的完整性与安全性，还造成政府难以协调外资债务纠纷。

深化外债管理是降低风险、保证财政安全的唯一出路

东南亚金融危机很大程度上可以说是债务危机，根源在于政府管理不善。要消除我们的外债风险隐患，停止借用外债显然不符合改革开放和经济建设的需求。根本的途径是深化政府外债管理，兴利除弊，减轻财政压力。从一定意义上说，我们要做的不是预测风险是否会到来，而是从完善政策体系、规范管理等方面建立起有效的风险制衡体系。具体地讲，要严格执行已有的各项外债管理规章，加强对贷款项目的可行性研究和效益论证，理顺管理关系，规范外债担保行为。此外应重点作好以下几方面工作：

1.加强风险预测和树立风险防范意识。各级政府和财政部门对外债风险的危害性及防范外债风险的重要性要有清醒的认识，做到防患未然。要摸清外债底数，随时掌握外债有关信息；要针对本地实际，抓紧研究防范和化解外债风险的有效措施；日常工作中要注意及时发现和解决外债管理中出现的新问题，防止矛盾的累积。财政要充分估计预算年度内可能出现的外债风险因素，拿出适当财力用于化解将出现的风险，并留有一定的后备财力用于防范风险。

2.限定外债使用范围。应根据本地区经济发展战略，科学制定外债使用中长期计划。分清哪些项目先上，哪些项目后上；哪些项目利用内资，哪些项目利用外资。对确定利用外资的项目，应进一步分析该利用直接外资还是间接外资。在外资使用上，一是有选择地用于目前仍需要政府财政直接扶持的竞争性领域内的经济项目，建设后备财源，增强财政后劲，以提供充足的偿债资金来源；二是投入地方基础设施、公用事业建设项目。具体范围应包括道路、新区开发和旧城改造、上下水管网、煤气、文化教育和医疗保健、环境保护设施等，这是符合公共财政职能要求的。要注意不能搞借新还旧，因为这是不符合筹资收益原则的。

3.加强项目管理，提高外债的使用效益。外债的使用效益，就是外债的增值性，包括经济的、社会的效益增值。只有有效地使用外债，偿债才有现实基础。要发挥财政监督职能，加强项目的日常管理。要逐步建立起政府外债使用效益考核机制，如引进投资效率原则，进行支出效率评估。

4.加强偿还管理，建立专门的偿债基金。政府外债大多属长期债务，项目的运营及效益的发挥会受到诸多因素影响。为确保还本付息，项目所在地区各级政府均需要研究制定每个项目的还款计划，建立偿债基金。其来源有项目直接效益拨入、财政从财力增量中按一定比例提取、预算拨款等，以保证项目单位还款困难时的临时垫付，按期还债，降低偿债风险。对经营困难但尚未破产的企业，要依据自身特点，通过多种形式筹集还贷资金；对处于破产阶段的企业，在资产清算时要按规定首先清偿外债。政府还可考虑建立风险基金，以承担一部分不可控风险因素造成的损失。

5.探索其他外债资金使用方式，分散外债风险。对一些项目完工后由市场运作可收回投资的，财政可在建设初期注入一部分资金，诱导融资单位借用外债资金投入，也可先由财政筹借外债投资建设，待项目完成后再转给其他投资主体经营，财政用项目转让所得资金进行滚动投资。另外，也可采用国际通行的BOT方式或类似BOT的融资方式，以盘活基础设施建设中的资金存量。但要注意由独立的项目法人主体负责，以便与地方财政严格区分开。这样可以使财政一家承担风险责任，转变为由财政、企业、融资单位共担风险。

6.加强中长期风险管理。包括加强对外债汇率风险的动态分析、采用国际金融市场上新的金融工具规避风险、制定长期的防范措施等，将利率和汇率风险降到最低程度。一般而言，能力较强的项目单位均可通过利用时间差和币种差来防范汇率风险。

7.建立外债的信息管理系统。运用科学方法，研究建立政府外债监控指标体系，对外债的借、用、还进行全过程信息管理，以便及时掌握外债规模、结构、投向、效益及偿还等信息和国际金融市场变化情况，为外债管理决策提供服务。