摘要:
党的十五届三中全会指出:“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。要实施这一战略,在小城镇综合配套改革中,必须认真解决现行小城镇财政管理模式中存在的几个问题。
一、小城镇在县、镇两级政府间财政分配关系中处于劣势,镇自主财力非常有限
我国自70年代末、80年代初以来,作为处理政府间财权、财力分配关系的预算管理体制,先后采用了“分灶吃饭”、“财政包干”和“分税制”等不同类型的体制。适应国家预算管理体制的发展变化要求,在我国的近2万个小城镇中,各地在确定县、镇两级财政分配关系时也采用了相应的多种多样的具体形式。如统收统支、各种类型的收支挂钩、增(超)收分成和近几年推行的分税制形式等。但在诸多形式中,都呈现出一个共同的特点和定势,就是小城镇在县镇两级政府间财政分配关系中一直处于一种“劣势”和“被动”的地位。其主要表现是:收入上划多,与上划收入相比用于支出的下拨资金则比较少;财权在上多而在下少,事权在下多而在上少;对所属镇给予补助数额和补助时间的确定掌握在上级部门;体制的变动权、调整权和解释权完全在县一级,镇级只能提建议而没有实际决策权能;镇级国库建设不配套,镇政府运用资金...
党的十五届三中全会指出:“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的一个大战略”。要实施这一战略,在小城镇综合配套改革中,必须认真解决现行小城镇财政管理模式中存在的几个问题。
一、小城镇在县、镇两级政府间财政分配关系中处于劣势,镇自主财力非常有限
我国自70年代末、80年代初以来,作为处理政府间财权、财力分配关系的预算管理体制,先后采用了“分灶吃饭”、“财政包干”和“分税制”等不同类型的体制。适应国家预算管理体制的发展变化要求,在我国的近2万个小城镇中,各地在确定县、镇两级财政分配关系时也采用了相应的多种多样的具体形式。如统收统支、各种类型的收支挂钩、增(超)收分成和近几年推行的分税制形式等。但在诸多形式中,都呈现出一个共同的特点和定势,就是小城镇在县镇两级政府间财政分配关系中一直处于一种“劣势”和“被动”的地位。其主要表现是:收入上划多,与上划收入相比用于支出的下拨资金则比较少;财权在上多而在下少,事权在下多而在上少;对所属镇给予补助数额和补助时间的确定掌握在上级部门;体制的变动权、调整权和解释权完全在县一级,镇级只能提建议而没有实际决策权能;镇级国库建设不配套,镇政府运用资金的时间拉长,成本增大等等。这种局面,在实践中产生的后果:一是小城镇政府拥有的较小财权拖累了其事权的有效履行,镇政府自主运用财力的规模和余地非常有限,严重制约了小城镇基础设施建设和社会公益事业发展,限制了小城镇综合功能作用的发挥;二是抑制了小城镇政府发展经济、培育财源、涵养税源的积极性;三是增强了小城镇政府在制度外、体制外寻求取得收入的动机;四是强化了小城镇政府追求短期经济利益的思想倾向,助长了小城镇的非规范化和非协调发展。
二、财政供给范围“缺位”与“越位”同时并存
财政供给范围的“缺位”与“越位”是指财政应该履行、实现的职能没能得到全面、很好地履行,而财政不应该做、也不可能做好的事情却做了。这种情况在小城镇财政中主要表现在两个方面,一是财政介入竞争性生产领域;二是小城镇政府财政分配行为与小城镇农民集体经济组织分配行为不分。比如,把有限的财政资金或以财政担保形式筹措的资金,向竞争性生产领域投入,建立新的生产经营项目,追求工业产值指标;把农村三项提留(即公积金、公益金和管理费)纳入财政分配范围等。而相反,应该由政府承担的小城镇交通道路、环境保护、文教卫生、优抚事业等公共基础设施建设和社会公益事业发展却无财力保障。财政供给“缺位”与“越位”产生的后果是政府部门用集体经济组织的名义向农民和乡镇企业乱集资、乱收费、乱摊派,加重了农民和乡镇企业负担,侵害了农民和乡镇企业的合法权益;助长了农村公共分配关系的混乱;造成社会资源的扭曲配置和严重浪费,不仅损失了小城镇经济发展的效益和效率,而且还降低了小城镇综合功能的有效发挥。
三、收费管理混乱,财政行为被分散,财政职能被肢解
“头税轻、二税重、收费是个无底洞”,这是农村市场主体——农民和乡镇企业对包括小城镇在内的农村各种收费多、乱、不规范和他们面对各种收费“苦不堪言”的形象概括。现在包括小城镇在内的农村收费管理混乱主要表现在:一部门一收费,一事一收费;各部门、各单位自收、自支、自管,脱离财政监督管理;收费使用效果差,资金损失浪费严重;合理收费与不合理收费混杂在一起,性质模糊。其产生的后果主要是:一是这种收费制度脱离财政监督,透明度低,管理松弛,收费成本高,费用使用效果差,效率低;二是侵害了农村市场经济主体特别是农民的合法经济权益,农民抵触情绪严重,伤害了农民的感情;三是大量具有财政资金性质的收支分配行为被各部门、各单位自成体系地组织收入和安排支出,使天然具有统一、集中性的财政分配行为被肢解,财权被分散,财政职能被分割,不仅加剧了财政困难,更为严重的是最终将导致统一的政府行为被肢解,政令不畅,政权不强。
四、财税库机构不健全,财政管理简单、粗放
在小城镇,财政、税务、国库管理机构设置不健全或不协调的情况具有一定的普遍性。其主要表现:一些小城镇没有按行政区域设立一个相对独立的财政管理机构,而是按经济区域设立一个中心财政所,在小城镇只设立一个财政组,受中心财政所的领导。这样的财政组,其职能主要是行使小城镇机关财务的职能。这种情况,在东部沿海农村经济发达地区比较突出。在大多数的小城镇,还没有一个按行政区域设立的地税部门。往往是按经济区域设立一个中心地税部门,管辖周围几个镇乡的地税征管工作。这种情况在小城镇中具有较大的代表性。除了黑龙江、吉林、辽宁、湖南、江苏等省外,大部分地方的小城镇,财政国库建设都不配套。
这种状况产生的主要问题,就是加大了财政、税务部门之间的协调成本,提高了征管成本,降低了税收效率;税收跑冒滴漏情况比较严重;地税收入在不同行政区域的镇乡之间“混库”或“串库”;使小城镇政府不能具有完整的财税功能,不能掌握财政资金运用的主动权,不利于谋划小城镇的经济和社会发展战略,不利于小城镇基础设施建设和社会各项公共事业的发展。
总之,以上问题的实质,集中表现在两点:一是现行的小城镇财政,是传统计划经济体制下“生产经营型财政”和“建设型财政”的沿袭;二是没有把镇级财政做为相对独立的一级财政来看待。为了从体制和制度上解决现行小城镇财政运行中存在的问题,必须对其进行制度创新,建立和发展与我国社会主义市场经济相适应的小城镇公共财政。