一、当前财政管理存在的主要问题

党的十四大以来，根据社会主义市场经济建立与发展的客观需要，我们进行了一系列财政管理制度的改革与建设，各地在改进和加强财政管理方面也作了一些有益的尝试，但就财政管理的总体而言，仍有许多方面不适应形势发展的要求，已经成为当前财政工作中亟待解决的突出问题。

（一）预算编制方法不科学。现行预算编制方法，概括地说是收入按类别、支出按功能编制预算。市场经济国家除按收入类别和支出功能编制预算之外，还按部门和支出单位编制部门预算。我国按收入类别和支出功能编制预算，便于进行经济政策分析，但在财政管理方面存在着明显不足：一是没有将预算指标细化到具体的部门和支出单位，在一定程度上影响了人大审查监督作用的发挥。二是人大批准预算之后，财政部门无法在法律规定的期限内批复预算。三是预算分配和使用的透明度不高，不利于加强廉政建设。四是由于预算编制较粗，预算执行过程中，追加追减的情况时有发生，弱化了预算约束，淡化了一些领导在预算管理方面的法制观念。

（二）预算分类不规范。现行预算收支科目特别是支出科目，与建立社会主义市场经济和进一步健全财政职能、加强预算管理的要求不一致。主要表现在：一是科目没能准确、全面反映政府事权和收支全貌。大量体现政府职能的收支在预算科目中并没有反映，而是在预算之外循环。二是收支科目分类标准不统一，按经济性质和政府职能交叉分类，逻辑关系不清，体系较为混乱，不便统计分析。三是与国际上一些分类办法不衔接，不便于进行国际交流和国别间的对比分析。

（三）国库分散支付制存在较多弊端。我国目前实行的是国库分散支付制度，即将预算分配给各部门和单位的年度支出总额，按期（中央部门按季，地方部门按月）拨付到各部门或单位在银行开立的账户，由其自主使用。这种支付制度主要存在三个问题：一是支出过程脱离财政监督，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为。二是资金分散支付和储存，使用效率不高。由于各单位资金都有个逐渐支用的过程，在预算资金按期拨付，由各单位分散保存的情况下，必然会使大量财政资金分散在各单位形成沉淀，而财政部门为应付短期资金需要，有时不得不向银行借贷或发行短期公债，从而大大增加财政利息负担。三是财政资金运行的信息反映滞后。因为财政资金大量分散于各部门、各单位在商业银行开设的账户，财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况，难以对财经形势作出及时、准确的判断。

（四）财政支出范围不合理，财政负担过重。目前我国经济体制处于转轨时期，政府职能还不适应社会主义市场经济的发展要求，仍然包办了一些应当由企业、私人和市场从事的活动。相应地，财政支出资金供给范围过大、包揽过多等问题还没有得到解决。一些属于竞争性领域的企业和有条件进入市场的经营性事业单位，以及一些民间性的协会、学会、研究会等，仍然由财政负担经费；一些应由市场配置资源的领域，如企业生产经营所需流动资金、挖潜改造资金等，在一定程度上仍由各级财政负担；与此同时，一些本应该由财政供给资金的项目却得不到充足的资金保证，如义务教育、基础科研、卫生保健等方面的支出满足不了日益增长的需要，全国还有不少县甚至连工资都难以按时足额发放。

1993年机构改革以后，由于种种原因，机构、人员仍然继续膨胀，特别是在经济基础比较薄弱的地方，由于企业接纳人员的能力小，造成吃“皇粮”的人员逐年增多。据统计，1994—1997年，财政负担的机关事业单位在职职工每年约增加60万人左右，一年需要增加财政支出约60多亿元；财政负担的机关事业单位离退休人员每年增加50万人左右，一年需要增加财政支出约25亿元。与此同时，近几年来，一些地方、部门越权出台各种津贴、补贴，进一步加重了财政负担。据测算，仅1993年工资制度改革后地方、部门自行出台的增加补贴政策，每年就需要财政开支约355亿元。在这种情况下，财政的供养负担日趋沉重，每年新增财政收入的相当一部分都要用于人头费支出。据一些地方调查，目前财政困难县每年新增的财政收入中，约有2/3以上用于各种人员经费。

二、以加强和规范财政管理为中心，推进财政管理制度改革

从财政工作讲，加强管理与深化改革是相辅相成的。不加强管理，就难以推进改革的有序进行和逐步深化，而不加快改革，也就无法从制度根本上实施有效的管理。依据社会主义市场经济法则强化和完善财政管理，本身就是一个改革过程。今后一个时期，要紧紧围绕加强和规范财政管理这个中心，大力推进财政管理制度改革，逐步建立包括科学的管理制度、先进的管理手段、规范的工作程序、严格的执法监督体系，以及高素质的管理队伍在内的一整套现代财政管理系统。现阶段主要抓好以下几个方面：

（一）逐步推行部分预算.大力推进财政支出管理改革。根据预算法的有关规定，细化预算编制的内容，推行市场经济国家普遍采用的部门预算编制方法，将预算支出按部门和支出项目进行分配，是贯彻落实依法治国方略的一项重要举措，是当前及今后一个时期预算制度改革的一项重要内容。通过编制部门预算，一是细化预算编制，提高预算编制的透明度，便于人大对预算的审查和监督。二是可以缩短预算批复时间，解决预算批复不及时问题。三是有利于主管部门领导掌握全局。各部门规费收入等都纳入部门预算收入，实行统一的收支预算，便于集中财力，统筹安排，也有利于进一步推行综合财政预算管理。四是强化执行中的预算约束，有效防止挤占挪用，有利于提高预算管理水平。

财政部下发的《关于改进2000年中央预算编制的通知》，要求中央各部门在编制2000年预算时，采用部门预算编制方法，所有的开支都要在预算中加以反映，预算中没有列出的项目不得开支，同时要求将各种收入（包括规费收入、行政事业性收费和其他收入）都要纳入预算管理。将原来按功能划分的教育事业费、农林水气象等事业费、税务等部门事业费、外交外事支出、农业事业费、其他文教事业费、卫生事业费、行政管理费、行政事业单位离退休经费，以及基本建设支出、科学事业费、企业挖潜改造资金的大部分细化到部门。在要求各部门统一编报部门预算的同时，选择农业部、科技部、教育部、劳动与社会保障四个部门，作为报送部门预算的试点单位，在今年向全国人大报送预算草案时，附上这些试点单位的部门预算表。

编制部门预算的目的是加强和规范财政管理，是依法理财，体现依法治国的客观需要，绝不意味着财政部门收权、揽权。实际上，编制部门预算的主要权力和责任在各部门，不仅支出项目以部门为主进行安排，而且支出项目执行也由部门负责落实。财政部门主要是制定有关项目支出定额标准，视财力情况尽可能予以保障，审核重点支出的保障程度，并实施必要的监督检查。对于部门来说，关键是要加强预算管理意识，严格执行预算。各项支出都必须有预算，预算一经批准，就具有法律效力，就必须依照执行，不得随意更改或变通。同时，各部门财务要统一管理，明确责任，改变资金切块分配、分头管理的状况，避免财务管理混乱、资金使用损失浪费等现象的发生。

实施部门预算，是财政支出管理改革的重要契机。为了使预算编制规范、科学、公平、有效，必须同时辅之以“零基预算”、“综合财政预算”的办法。

1.积极推行“零基预算”办法。即以“零基法”取代“基数法”。这是预算分配方法的改革。传统的财政分配一直采用“基数法”，即在分配各部门的支出指标时，按照基数加增长的原则，在基期年（即上一年）的支出基数上简单地加上一个增长比例。“零基法”则不同，主要根据各部门履行的职责、发展目标和人员配备等客观因素来确定资金使用额度，而不以基数作为预算分配的主要依据，一切从“零”开始。与“基数法”相比，“零基预算法”在预算分配的公正、公平、合理等方面具有明显的优点。全面实行“零基预算法”改革是一项复杂的系统工程，必须建立相关的配套制度，如公共资源簿记制度、支出标准定额、专项支出项目库和财政信息控制系统等。财政今后应对各部门所使用的公共资源进行清理登记，全面反映各部门的人员结构、资产数量质量。对政府部门的各项支出，如人员经费中的工资、津贴和福利，公务支出中的办公费用、差旅费等，应按支出类别和性质制定统一的标准定额，使预算支出测算有客观标准可依。对政府部门事业发展项目，要根据政策目标、事业发展的需要和紧迫程度、定额标准编制专项支出项目库，使得各项事业发展纳入规范化管理的轨道。为此，应尽快建立起功能健全、覆盖各级政府和部门的财政信息控制系统，将各部门的人员定编、收入来源、发展目标、支出项目、标准定额、资金用途、产出效益等信息，全部纳入计算机网络系统进行系统归类整理，为预算编制、执行和政策分析与制定提供真实可靠的信息支持。

2.加快实施“综合财政预算”方法。实行部门预算为综合财政预算奠定了良好的基础，但目前的部门预算方法，仅仅是合并了各项支出项目，从收入方面看，仍然存在预算外资金专户的问题，预算内外不协调的问题还没有得到根本性的解决。如何从运作机理上实现真正完整的国家预算方案？有三件紧密联系、相互促进的工作要做。一是要对预算外资金项目进行深入的清理，越权设立的或不合理、不合法的基金和收费项目要坚决取消。二是实行税费改革，将一部分具有税收性质的收费收入纳入税法调控范围，实行“费改税”。三是要将收费改为税收的收入以及按国际惯例和政府行政所需保留的规费，一并纳入部门预算管理，取消预算外资金概念。建立统一、完整的国家预算。实行综合财政预算的办法，要及时调整预算科目体系，反映国家预算范围的变化和预算的细化。同时，科目力求简化、通俗，与国际通用作法相衔接，方便投资者、纳税人和政策研究部门使用，逐步提高我国财政政策和预算管理的透明度。

（二）研究制定并逐步实施国库集中收付制度。针对现行国库管理体制存在的种种弊端，从深化财税体制改革和加强财政管理与监督的实际需要出发，必须对现行的财政资金收付管理制度进行根本性的改革，目标是建立市场经济国家普遍采用的国库集中收付制度。所谓国库集中收付制度，就是将所有的政府性财政资金全部集中到国库单一账户，并规定所有的财政支出必须由国库直接支付。为便于核算和详细反映各支出单位的预算执行情况，财政部门为各支出单位建立分类账册系统，反映国库单一账户中各部门的支出。在这种制度下，财政资金的使用，由各部门根据细化的预算自主决定，由财政部门核对后准予支出，财政资金将由国库单一账户直接拨付给商品或劳务供应商，而不必经过支出单位进行转账结算。为便于各部门小额零散支出的需要，财政部门可为预算单位设立当日清算的流动账户。在实际支付之前，所有的资金都集中在国库，财政部门可以统一调度。

通过分析各国实行国库集中收付制度的经验以及我国财政资金管理现状，我们认为，推行国库集中收付制度改革，具有重要的现实意义。第一，有利于库款调度。实行国库集中收付制度后，支出单位的财政资金都集中存放在国库，有利于财政部门对资金加强统一调度和管理，使库款调度更加灵活。同时，也将从根本上改变目前财政资金管理分散，各支出部门和支出单位多头开户、重复开户的混乱局面。第二，有利于财务监督。财政部门内部实行预算的编制、执行、监督相对分开，从机制上防止营私舞弊。财政部门、支出单位、结算银行都持有可以相互核对的资金支付账册，预算执行规范透明。有利于加强对财政资金支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。同时，还能有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。第三，有利于强化预算约束和预算执行管理。实行国库集中收付制度后，一方面，财政部门要严格按预算办理财政资金的支付，有利于强化预算约束；另一方面，支出部门按其部门预算与供应商或劳务提供者签订支付合同，不需要像以往那样要等财政部门把资金划拨到账户上以后才能支付，有利于部门预算的及时执行。第四，有利于减小国债发行量。由于未支出的财政资金集中存放在国库，财政可根据库款情况决定国债发行品种和数量，可以减少短期国债的发行量和利息支出，减轻财政负担。

（三）积极推行政府采购制度。我国目前各支出单位的采购行为都是各自分头进行的，这种方式的弊端非常明显：一是政府采购资金的分配和使用脱节，资金使用效益不高，财政无法实行有效监督。二是采购过程不透明，不公开，容易产生腐败，损害党和政府形象。三是强化了地方保护主义，不利于全国统一市场的形成。今后，政府各部门的直接支出，包括各类办公用品、设备、公共设施及政府所需的其他劳务，在条件允许的情况下，都要按法律、法规规定的方式实行规范化政府采购。

政府采购制度的总体框架是：（1）政府采购应最大限度地维护公共利益，力争做到竞争、择优、公正、公平、公开。（2）政府采购范围包括使用国家财政资金购买、租赁、委托或雇佣等方式获取的货物、工程或服务。（3）财政部门作为政府采购管理机关，其具体职责是：制定政府采购政策、法律和集中采购目录；审核政府采购预算；制定供应商和中介组织的市场准入规则；拨付与管理采购资金；监督采购行为；收集、统计和发布政府采购信息；办理其他有关政府采购事务。

我国的政府采购试点工作是从地方开始的。到1998年底，全国共有29个省、自治区、直辖市和计划单列市不同程度地开展了政府采购试点工作，取得了明显的效果。据粗略统计，签订采购合同近2000份，采购规模约31亿元，共节约资金超过4亿元，平均资金节约率为13.4%。在采购方式上主要是采用竞争性招标和邀请招标方式。中央机关的试点工作从1998年底开始启动，国务院机关事务管理局、民政部、卫生部、计生委已经或正在组织按规范程序和方法进行政府采购方面的个案试点工作。总的来看，我国的政府采购工作正处于由初创阶段向全面试点阶段过渡。

下一步要做的工作：一是通过建立有关制度，明确政府采购活动中所涉及的各行为主体包括主管机构、采购机关、中介组织和供应商等的地位，理顺他们之间的关系，加强管理。二是要加强立法，依法行政。在加快实践、不断总结经验的基础上，加快政府采购的立法进度，为最终形成以《政府采购法》为核心的政府采购法规体系创造条件，使我国的政府采购工作尽快步入法制化和规范化的轨道。

（四）加强财政法制建设，健全财政监督机制。财政法制是加强财政管理和监督的重要依据。随着改革开放的不断深入和财政经济形势的发展变化，必须加快立法步伐，将财政管理中有条件规范并且行之有效的管理办法及时用法律或规章的形式固定下来，使管理工作有章可循，同时对原有法规制度不断作出必要的修订完善，逐步建立比较完备的财政法律体系框架。

加强财政法制建设，要充分估计加入WTO对我国社会经济生活带来的重大影响。加入WTO将有利于改善贸易环境，争得国际市场，同时，也意味着我国经济运行将进一步融入世界经济结构的大框架，因此，从总体和长远看，加入WTO将加快改革开放进程，促进经济的良性循环。但是，从近期和局部看，加入WTO也将使我们面临严峻挑战，对我国经济运行机制、调控管理方式、财税政策、财会管理等都会带来一定影响。WTO要求各成员方对商品和服务贸易实行国民待遇，政府要提高政策的透明度、公开性和统一性；要减少贸易壁垒，取消各种出口补贴，只允许生产补贴；同时要求政府采购市场对外开放。加入WTO对立法执法也提出了更高的要求，为此，一是要对我国有关的财税经济法规和政策进行清理，并相应进行调整，尽快建立完善的财税法律体系。二是要提高政策透明度、公开性和统一性。加入WTO后，颁布全国性的财税政策、法规都要公报申明，各地、各部门必须严格执行全国统一公布的财税政策、法规，而且按国民待遇的原则，政策法规的适用性必须内外一致。逐步做到与国际惯例接轨。三是要提高国际竞争能力，开放政府采购市场。预算制度改革目标之一是全面推行政府采购制度。根据WTO规定的政府采购协议规则，对政府采购市场在过渡期后要全面开放，对大宗货物实行国际招标。当前，我国政府采购尚处于试点阶段，不仅产品、技术能力和市场监管处于相对劣势，更缺乏熟悉国际规则的专业人才，因此，必须加快这方面的改革，培育市场，摸索规律，加强立法和专业人才的培训，以做到平稳过渡，逐步适应国际竞争大环境。

加强财政法制建设是依法理财的前提，但根本上还是进一步强化财政执法和执法监督工作，建立财政执法检查制度和财政执法责任制制度，完善财政监督体系，真正做到执法必严，违法必究，以努力提高财政部门依法行政的水平。具体来说，一是要改变对企业和单位微观财务事项管理过于具体的工作方式，转向加强对收入征收机关、公共支出部门、金融机构、中介机构等的监督，逐步建立企业财务监督社会化体系和会计信息质量抽查公告制度，实行企业年度会计报表注册会计师审计制度。二是要加强对预算资金使用的监督，建立包括立法机关、财政部门、主管部门、资金使用单位、审计部门在内的相互制约的预算执行监督体系。三是在实行综合预算、取消预算外资金之前，要切实加强对预算外资金使用的监督，完善“收支两条线”管理制度。四是要建立处理事与处理人、行政处罚与法律处罚、内部通报与新闻曝光相结合的处罚机制。五是要积极推进建立科学规范的会计信息采集、管理、使用的工作体系，逐步实现会计信息统计由单一面向国有企业，向以国有企业为重点、覆盖全社会的完整的会计统计信息转变，由会计简单采集向综合开发利用转变。六是要逐步将财产评估的范围扩展到社会各类财产，建立与国际惯例接轨的、统一的财产管理体系，充分发挥财产监管在维护市场经济秩序、调整经济结构、防范财政金融风险等方面的重要作用。七是要抓紧经济鉴证类社会中介机构的清理整顿工作，规范社会中介机构的行为，发挥其积极作用。

总之，推进财政管理制度改革，加强和规范财政管理，将使财政管理和监督方式产生根本性的变化，不仅是提高财政工作整体水平的根本所在，也是社会主义市场经济新体制的有机组成部分。它势必直接涉及利益分配关系的再调整，也必须打破不合理的既得利益。这就需要各级党政领导高度重视，给予大力支持。不管改革的任务有多繁重，难度有多大，我们将根据党中央和国务院的统一部署，在各级党委、政府和中央各部门的有力领导和大力支持下，精心设计，认真组织，争取财政改革取得最大成功，财政管理提高到一个新的水平。

（作者为财政部副部长）