改革开放三十年历程证明，财政作为国家调控经济的手段，宏观调控能力不断增强，有效地促进了经济发展和社会公平，政府效率日渐提高，财政制度趋于规范。

财政改革有效地促进了社会公平

在市场经济体制下，公共财政发挥作用的领域是市场失灵的领域，即单纯依靠市场机制无法解决或解决得不好的领域。公共财政的本质是以公平为本、兼顾效率。财税政策在促进公平分配中具有重要作用，一方面，财税政策本身对促进社会公平分配具有直接控制作用；另一方面，财税政策对经济增长及经济波动起到调节和“熨平”作用，对社会公平具有间接调控作用。改革开放以来，财政政策在促进社会公平方面取得了较大成效。

首先，财政支出不断向教、科、文、卫等民生领域倾斜。在教育方面，财政支出由1978年的70.05亿元增加到2006年的5411.59亿元，增长了71倍，年均增长16.52%，远远高于同期财政收入年均13.51%、国内生产总值年均9.67%的增长速度，位列各项财政支出增速之首。截至2007年底，全国“两基”人口覆盖率达到99%，农村免费义务教育全面实现，义务教育均衡发展取得初步成果；高等教育招生规模达到565万人，毛入学率达到23%。在科技方面，财政灵活运用税收政策支持科技进步和自主创新，增加了对国家自然科学基金、国家科技支撑计划等的投入，加大了对公益性科研机构和公益性行业科研的支持力度，支持现代农业产业技术体系、国家科技基础条件平台、国家实验室和国家重点实验室建设。在文化方面，财政积极推进文化体制改革，加快农村公共文化服务体系建设，重点支持实施中央广播电视节目无线覆盖、全国文化信息资源共享和农村电影放映等工程，丰富了农村文化生活。在医疗卫生事业发展方面，2007年中央财政用于医疗卫生支出664.31亿元，增长296.8%；新型农村合作医疗制度覆盖面扩大到全国86%的县，参合农民达7.3亿人，中央财政补助114亿元。

其次，完善了税收体系的调控功能，促进了收入分配公平。2006年对消费税的税目和税率进行了1994年以来最大规模的调整，增强了消费税对收入分配的调节功能；2008年1月1日起实施的新的企业所得税法及实施条例改变了内外资在税收上的不同待遇，为各类市场经济主体创造了公平竞争的税收环境；个人所得税制度进一步完善，强化了个人所得税的征管；修订后的城镇土地使用税、车船税运行平稳，相关政策进一步完善；增值税转型改革范围在东北地区试点基础上，进一步向全国推广；资源税改革取得阶段性成果。

第三，社会保障和就业等得到有力支持。2007年中央财政用于社会保障和就业支出2303.16亿元，增长13.7%。在全国农村全面建立最低生活保障制度，补助财政困难地区30亿元；支持完善城市居民最低生活保障制度，补助160亿元；提高了企业退休人员基本养老金标准，补助65亿元；提高了优抚对象抚恤补助标准，扩大了优抚对象范围，享受补助的优抚对象达到600多万人；支出51.1亿元分离企业办社会职能；补助100亿元支持解决国有企业职工工资历史拖欠；支出137亿元用于大中型水库移民后期扶持工作；中央财政补助238亿元用于就业再就业工作，并进一步完善了失业人员、残疾人等特殊群体就业的税收优惠政策。

第四，转移支付制度不断完善，财力均衡效果日益明显。2006年中央对地方财政转移支付9143.55亿元，比1994年增加8682.8亿元，增长18.8倍，年均增长28.3%。1994—2006年中央对地方财政转移支付（含税收返还）占地方财政支出总额的比重从11.4%提高到30%。其中，中部地区由14.7%提高到47.2%；西部地区由12.3%提高到52.5%。转移支付规模的不断加大，支持了中西部经济欠发达地区行政运转和社会事业发展，促进了地区间基本公共服务均等化。

财政改革极大地提高了政府效率

1998年以来的公共财政改革在分税制的基础上，进一步规范了政府行为，客观上提高了政府资源配置效率。

第一，部门预算的推行，加强了对财政资金运行全过程的监督和追踪问效。为使部门的预算内外资金、预算项目的具体内容按规范统一的标准在部门预算中完整地反映，1999年下半年开始实施部门预算改革，2000年所有中央一级预算单位都试编了部门预算。目前，所有中央部门都编制了部门预算，向全国人大报送部门预算的中央部门也由2000年的4个增加到35个。地方部门预算改革也在稳步推进，全国36个省级（含5个计划单列市）本级财政都已经实行部门预算，部分地市级财政也正在积极推进部门预算改革。推行部门预算改革有助于在公共财政导向下，对公共资源尽可能地进行合理、科学的配置，从而为公众谋取最大利益。

第二，国库集中收付制度改革将所有的政府财政性资金全部纳入国库单一账户，所有的财政支出必须由国库直接支付。2001年3月，财政部和中国人民银行联合下发了《财政国库管理制度改革试点方案》，当年中央就把水利部、科技部、国务院法制办、财政部本级、中科院、国家自然科学基金会6部门列为改革的试点部门。2002年，试点范围扩大到人事部、外经贸部等37个部门，同时在河北、黑龙江等地方实行改革试点。国库集中收付制度从根本上解决了过去财政资金层层拨付、流经环节多的问题，有效地提高了财政资金使用的透明度，从制度上解决了以往资金在使用过程中存在的截留、挤占、挪用现象，增强了财政宏观调控能力，使财政资金拨付更加安全。

第三，政府采购制度促进了政府公共支出透明化，减少了寻租行为。2003年正式实施的《中华人民共和国政府采购法》有力地推动了政府采购改革的深入进行。政府采购范围和规模不断扩大，由2002年的1009.6亿元增加到2006的3681亿元，年均增长率达到39.5%，范围已由单纯的货物类采购扩大到工程类采购和服务类采购，且工程采购的比重呈现上升趋势。政府采购资金构成日趋多元化，从最初的预算内安排的资金扩展到包括预算内外、自筹资金在内的各种财政资金。政府采购规模的增长也带动了经济效益的提高，2002——2007年我国政府采购资金节约率在11%左右，累计节约财政资金1800多亿元。各项财政改革措施硬化了预算约束，大大降低了政府行政成本，减少了财政资金浪费，极大提高了财政资金的使用效率。

财政改革应强化制度安排

改革开放以来，我国财政体制不断变迁，但多是过渡性的制度安排，稳定性和持续性较差，为了今后更好地发挥财政对社会公平和效率的促进作用，应进一步强化制度安排。

第一，我国宪法只规定了中央与地方政府的组织形式以及“中央与地方应有职权划分”、“中央与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”，对于政府间财权划分缺乏明确规定。为此，笔者认为在宪法修正中应增加关于政府间财权事权划分的规定，确定我国政府间财权事权划分的宪法基础。

第二，制定《中央与地方关系法》，在法治基础上形成新型的权利义务关系，不断以法律形式将改革形成的中央与地方政府各自的权力范围、权力运作方式、利益配置结构等明确下来，形成中央与地方政府之间法定的权力利益关系，从而将政府间关系纳入法制化轨道。这样既可以防止中央政府收权、放权的随意性，使中央与地方政府合理分配权力制度化，又可确保中央权威，落实宪法所规定的民主集中制原则。根据我国的实际国情，可采取法律列举的方法，具体规定中央与地方政府各自的专有事权和支出职责以及中央和地方政府的共有事权和支出职责，并保持相对稳定性。

第三，在确定中央和地方政府事权和支出责任的基础上，要明晰中央和地方政府的财政收入权，以此保证政府间财权（财力）与事权统一。可考虑制定《税收基本法》，明确我国的政府间税收立法权限划分。我国的税收立法权属于全国人大及其常委会，其他政府部门只应在人大授权的有限范围内享有制定税收政策的权力。但由于我国仍处于从计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中，税收政策应当具备快速灵活地适应经济形势变化的特征，加之政府部门在专业知识、专业人才以及相关信息等方面具有一定优势，因此，财政部和国家税务总局可以在经国务院批准的情况下，联合制定发布税收政策。此外，在中央政府的授权范围内，地方政府可以自行设立地方性税种，并制定具体的征税办法，报全国人民代表大会常务委员会备案，以地方法规的形式发布实施。

第四，借鉴美、日、德等转移支付制度较为完善的国家的经验，制定《政府间转移支付法》，建立科学的量化指标体系和客观标准，以消除历史和人为因素的不合理影响。在不断改进我国转移支付规模的因素法的基础上，提高因素法在中央政府对地方政府的转移支付规模中的比重，从而确保转移支付的规范性并使地方政府的支出责任与最终财力基本一致。

第五，政府间财权与财力划分除可以在上述《税收基本法》和《政府间转移支付法》中调整外，另一个选择是对我国现有《预算法》进行修改。在明确划分中央和地方政府事权的基础上，为提高公共产品的供给效率，根据公共商品的受益范围、受益时限以及公共商品提供成本补偿方式的效率选择，给予地方政府适度的税权、费权与债权，并通过预算法的相关调整与完善进行规范。

责任编辑 常嘉