改革开放三十载，中华民族经历了一段如歌的岁月。伴随着经济体制模式的转轨，我国经济快速发展，社会全面进步，多少代人富民强国的梦想，正在我们手中放飞，成为现实。而在这梦想与现实之间，作为财税改革前沿的一名践行者，我真心感到庆幸。

1980年，我进入辽宁省税务局工作，适逢财政体制改革的大幕正式拉开，开始了由“统收统支”模式向“分级包干”模式的探索。此后，历任辽宁省税务局税务专管员、处长、副局长，凌海市市长，省地税局局长，省财政厅厅长。可以说，我个人的财税生涯基本上伴随了我国财税改革三十年的始终。这一期间，令我感怀振奋的历史事件和改革举措有很多，但最难忘的仍然是分税制财政体制改革。

我国经济体制改革之初，面临的最大任务就是解决政府、企业、居民不同层面发展活力的问题。为此，中央实施了以“让利放权”为核心内容的一系列改革措施。从农村来看，通过家庭联产承包责任制点燃了农民的生产热情；从国有企业来看，通过利润留成、“两步利改税”等改革激发了企业发展的活力；从处理政府间关系来看，通过“分灶吃饭”和不同时段多种类型的“财政包干”体制，调动起地方政府发展经济和自主理财的积极性。

在中央统一部署下，从1980年开始，辽宁省对市县财政体制也先后进行了三次重大改革，通过“划分收支，分级包干”、“核定收支、分级包干、总额分成”、“收入递增包干”等不同形式的财政包干体制，给市县政府更多财权，较好地调动了各级政府积极性，取得了巨大成效，活力空前释放，但也使“两个比重”下滑成为必然，不仅极大削弱了中央宏观调控能力，政府汲取的财力越来越难以应付各种深刻的矛盾和变革，同时，各地市场封锁、重复建设等问题也愈演愈烈。

1992年，邓小平南巡发表重要讲话，其后党的十四大报告明确提出建立社会主义市场经济的改革目标，从而使我国经济体制改革又向前迈进了一大步。与此相适应，财政领域的改革也实现了重大突破。针对上述“包干制”引发的“两个比重”偏低和地方保护主义盛行等问题，我国从1994年1月1日起在全国启动了意义深远的“分税制”财政体制改革，重点是对中央与地方政府收入按税种进行了清晰的划分。在改革税制的同时，根据事权与财权相统一的原则，划分中央税种、中央与地方共享税种和地方税种。与此同时，对支出范围进行了界定，建立了中央对地方的税收返还和转移支付制度，税收返还额按全国增值税和消费税平均增长的1：0.3系数递增，并通过国税地税分设强化了对税收的征管，从而较好地规范了政府间财政分配关系。

辽宁省对下实行以按税种和按行业企业隶属关系划分地方政府间分配关系的分税制财政体制，建立了税收返还和过渡期转移支付制度，发挥了对经济运行的调节作用，缩小了地区间财力差异。全省地方一般预算收入由1994年的153亿元增加到2002年的399.7亿元，年均增长12.7%，高于财政包干体制期间年均增速6个百分点。但分税制财政体制的实行也使各级地方政府的主体税种集中到中央，地方上缴增加，财源减少，辽宁省财政由上解省变为税收返还省，大量资金靠国家税收返还，财政资金调度更加艰难。依照税种划分，以1993年决算为基础，按税制改革和“分税制”体制进行转换后，辽宁省收不抵支，每年需国家通过税收返还50多亿元。地方对企业的调控能力减小，对困难企业的照顾和重点企业的支持明显减弱，省政府缺乏必要的调控能力。据测算，省本级收入只有4亿多元，占全省收入的比重由14%降到8%。为此，2003年以来，辽宁省政府进一步完善了省对市（除大连市外）分税制财政体制，实行按税种划分收入的新分税制体制，即将增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税作为共享税种，实行按比例分级分享。同时，建立激励机制，调动市对各项收入尤其是五个共享税种的征收积极性。为统筹城乡发展，对县实行省参与分享的增值税等五个税种定比增量返还政策，并扩大至涉农区，加大了对市县财力性补助力度，有力促进了县城财政经济的协调发展。上述举措促进了各级财政收入的稳定增长。2003年至2007年，省本级一般预算收入年均增长28.7%，市级年均增长17.8%，县区年均增长23.2%。

分税制财政体制运行以来，对辽宁财政经济产生了积极而显著的效应。一是规范了省以下财政分配关系。原财政包干体制下多种体制并存的格局得到根本改变，规范的省以下财政体制框架基本形成。二是确保了地方财政收入的稳定增长。通过不断深化改革，建立了既有利于促进各地区加快发展，又有利于充分调动市县乡政府增收积极性的分配机制和多赢体制。三是有效促进了经济发展方式的转变。各级政府更加注重科技创新型财源的涵养，加大对农业及第三产业的支持力度，地方政府职能转变加快，经济发展也开始更多地由依靠行政手段向主要依靠市场手段进行资源优化配置。

就我个人而言，由于大半生始终都处在财税改革实践的前沿，同时对财经理论研究又怀有很深的情结，理论的积淀与实践的认知总是在我的脑海中碰撞，因此对分税制财政体制改革有格外多的感触。我既深刻地体认到这次改革伟大的历史意义，同时也深切地感受到改革进入“深水区”后所面临的种种压力和困难。展望未来，我想今后改革应着力在以下几个方面寻求突破：

第一，进一步理顺政府间财政关系。温家宝总理在2008年全国人大闭幕后的记者招待会上，特别强调了要在任期内推进财政体制改革，这既反映出本届政府的理念和决心，也从一个侧面体现出财政体制改革的迫切性和重要性。当前实行的“非对称分权”模式有其合理性，以中国如此之泱泱大国，中央保持适当的集权是必须的。但现行体制下，财权过度向上层层集中，而事权与财权、财力不匹配，使地方政府行为严重扭曲，已成为经济秩序混乱的一个重要根源。因此在未来的改革中，必须树立全局意识，摒弃“本位主义””和部门利益，更加清晰地划定政府间的事权，在此基础上划分财权和财力，通过完善转移支付制度和改革税收返还制度，建立起事权、财权、财力相互匹配的更加合理、有效的财政体制。

第二，深入推进“法治财政”建设。市场经济本质上是一种法治经济，而与市场经济相适应的公共财政，也必然要求是法治财政。目前我国财政法治化建设与现实要求相比还有一定差距。从财政体制角度来看，目前政府间财政关系的划分还没能上升到法律层次，这就使财政体制的规范性和严肃性大打折扣。因此，应研究出台包括“政府间财政关系法”在内的一系列相关法律法规，强化“法律至上”意识，以“法治”代替“人治”，强化预算的完整性、统一性和预算执行的严肃性，最大限度减少政府行为的不确定因素，使各级政府和纳税人对未来有稳定的预期，使财政运行纳入更加稳定、规范的轨道。

第三，切实提高财政透明度。改革开放至今，政府职能已经实现了很大的转换，但直到目前仍没有完全到位。单靠本级政府自身的动力来推进其改革是远远不够的，必须强化外部力量的推动和约束，特别是监督的力量。财政的收支行为，是政府施政最直接、最具体的表现。打造阳光财政的意义就在于，它通过将政府财政行为透明化，在根本上使得民众与政府之间、上下级政府之间的监督成为可能，使纳税人的权利得到充分的保护，并成为推进政治体制改革最现实的突破口。

分税制财政体制改革，以其改革方案酝酿之广泛、改革影响之深远、实际操作之复杂以及初战告捷之巨大成效，给我留下难以忘却的记忆。回首过去这一段辉煌的历史，作为“账房先生”，既欢欣鼓舞，也感受到进一步深化改革的压力与责任之重大。但我始终相信，经过多年磨砺和经验累积，财政已经变得更加成熟，在未来的改革中必将谱写出更华美的乐章！

（作者为辽宁省财政厅厅长）

责任编辑 陈素娥