长期以来，资源型城市在保障国民经济发展所需矿产资源和能源方面作出了巨大贡献，特别是在当前城市化和工业化过程中占有突出的地位。但由于矿产资源的有限性和不可再生性，资源型城市必然经历从开发建设、繁荣到衰退和转型的过程。近年来，党中央、国务院对建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制、促进资源型城市转型和可持续发展等问题十分重视，各有关部门也正在贯彻落实国家的政策措施，促进矿业型城市可持续、健康、稳定发展。

资源型城市之惑

据统计，到2006年底，我国426座资源型大中小城市中，有20%处于成长期，68%处于成熟期，12%处于衰落期，有344座需要转型，绝大部分处于成熟期的城市随着近年资源的大量开采，正快速走向衰退期。这些资源型城市在发展中，主要存在以下问题。

一是产业结构不合理，经济发展困难。突出地表现为经济发展模式单一，第二产业比例大，三产之间比重失调，高新技术产业和产品发展滞后，缺乏经济长期良性发展的动力等。同时，由于长期形成的资源价格机制不合理，资源上游产品获取的利益较少，资源勘查和开发的成本得不到合理补偿，矿业城市的经济效益不高，地方财政困难。

二是资源消耗严重，后备资源不足。矿产资源的开发必然导致资源储量的减少，加上近年来矿产资源开发秩序混乱，采富弃贫、采主弃副的加剧，资源浪费和破坏严重，加剧了资源保有储量下降，后备资源供需矛盾日益突出。另外，长期形成的矿产资源探采分离和资源无偿占有的传统体制也不利于引导和鼓励矿山企业或勘查单位主动寻找后备资源，使矿山企业或矿业城市必然走向资源的自然衰竭。

三是矿山地质环境破坏严重，生态环境恶化。主要是矿产资源在开采和生产过程中的高投入、高消耗、高排放，给自然生态环境造成了很大的压力。突出表现为地表塌陷、水质和大气污染、尾矿破坏环境、地质灾害多发、水土流失严重等，矿区环境治理欠账多，土地复垦率严重偏低，生态环境恶化。以全国煤炭开采为例，1949-2004年，我国煤炭开采量累计为267.98亿吨，按照2004年价格水平计算，55年来我国煤炭开采造成的环境代价高达7900亿元，每开采1吨煤所造成的环境代价为30.86元，占2004年每吨煤平均售价的11.06%。

四是矿山企业富余人员多、就业压力大。我国20世纪50年代开始兴建矿山时，只考虑产量，不关心投入产出比，矿业企业采取“大而全、小而全”的发展模式，经过几十年的延续生产，富余人员不断增加、离退休人员比例偏高，结构性失业问题严重。要实现再就业，大部分职工又缺乏其他劳动技能，学习新技术的能力较差。

国内外资源型城市转型之鉴

近年来，不论国内还是国外的资源型城市，都把经济转型作为促进资源型城市区域经济社会可持续发展的重要战略来组织实施，并取得了一些成功的经验。

-美国休斯顿模式。从20世纪60年代起，休斯顿逐步从石油开采向石油化工等下游产业延伸，重点发展了为石化工业服务的机械、钢铁、水泥、电力、造纸、粮食、交通运输和通讯等产业，形成了一个结构合理的石油工业下游产业群。随后，休斯顿又以城市优势资源为基础，通过对城市现有的主导资源进行产业纵向发展，利用技术进步进行产业改造，扩大原有产业链，增加了产品的加工深度，提高资源的附加值，增强了产业竞争力。其主要特点概括为：按照延伸传统产业、新建主导产业、带动相关产业、完善基础产业的顺序，充分利用市场调节作用，使原有的石油城市转变成集资本、知识、技术于一体的现代化大都市。

-德国莱茵-鲁尔区模式。鲁尔自1808年起就进入现代化采煤阶段，1939年产量达到1.3亿吨。由于采取了限采政策，从20世纪80年代后期开始，煤产量逐年下降，2005年降到2000万吨。该区十分重视对煤炭的就地加工，与电力、钢铁、煤化工、建材等联合生产，同时重视轻工业和农业，做到矿产业与非矿产业同步发展。另外，政府还加大了改造传统优势产业、集中发展以知识技术密集型工业为重点的新型产业的调控力度，根据市场需要，实施了“再工业化”改造。此外，政府还认真研究编制资源型城市的总体规划和区域发展布局，各区按照产业分工的不同而分为不同区域，制定和执行区域规划及城市规划。同时，地方政府重视美化矿区环境，悉心保护自己的建筑特色，建立了矿山公园，有效控制污染。其主要特点概括为：矿产业与非矿产业并重，轻重工业同步发展，政府加强产业宏观调控和区域规划的制定和实施，重视矿区环境的保护。

-辽宁阜新模式。阜新市是新中国最早建立起来的能源基地之一，进入20世纪90年代以后，随着可采煤炭资源的减少，整个城市经济发展持续下滑，2005年全市总产值还不到150亿元，是辽宁省人均产值最低的地级市，人均可支配收入距离全国水平差了近1/4，2005年城镇登记失业率达到6.6%，大气污染超过正常标准的十几倍。从2000年起，全市开始启动经济转型，提出了“自力更生、龙头牵动、科技支撑、民营为主、市场运作”的方针。采取了产业创造和产业升级两种动力，实施“产业转换和产业延伸”复合模式，一方面根据土地和光热资源优势，选定了以发展现代化农业和现代化服务业为主的新兴主导产业；另一方面大力发展煤化工和各类电力产业。在转型中强化市场经济意识，大力推进体制机制创新。争取多方支持和合作，加大了项目引进力度。加强社会保障体系建设，努力实现再就业。经过六年多的实践，转型工作在各方面取得了明显效果。

-甘肃白银模式。白银市采矿业缘起于汉代，新中国成立后曾创造了铜产量、产值、利税连续18年全国第一的业绩。20世纪80年代中后期，已探明铜资源量日趋减少，传统主导产业陷入困境，由此造成了许多经济问题、社会问题、环境问题。2005年以来，该市以科学发展观为指导，努力探索经济转型、社会转型和文化转型。着力培育“八大支柱产业”，努力实现“六个”转变，即：在发展思路上，由过去程式化、一般化推进，向强化政府推动、投资拉动、以项目求发展转变；在产业发展上，由主要依靠传统产业和初级产品增长，向发展高新技术产业、资源原材料精深加工转变；在开发方式上，由相对单一的自我开发，向借助外力求发展、全方位开放转变；在产业布局上，由相对分散开发，向强化中心城区、开发区和其他重点区域建设转变；在资金投入上，由相对单一的靠国家投资，向大范围招商引资、争取国家投资、启动民间投资等多渠道转变；在环境建设上，由单纯提供优惠政策，向建设服务型、开放型、法制型政府转变。

从以上国内外资源型城市转型的实例可以看出，各城市都具有以下特点：一是政府加强经济转型过程的宏观管理和引导，并综合运用多种政策工具鼓励城市转型和可持续发展。二是以经济转型为重点，积极推动社会转型和文化转型。三是突出统筹规划，重视产业布局的合理性，明确区域功能定位，加强与外界经济紧密联系和与周边城市的融合。四是既注重延伸传统产业，又大力新建符合本区域特点的优势产业、替代产业、技术含量高的新兴产业。

资源型城市转型之策

资源型城市转型不仅是解决我国资源问题和经济可持续发展的重要措施，更是实现环境与社会全面进步的必然选择，是构建社会主义和谐社会的重要内容。必须正视资源型城市面临的现实问题，将能够保障资源型城市科学发展的各项政策措施落到实处：

一是尽快建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制。按照《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》的有关精神，落实矿产资源有偿使用制度改革的各项政策措施，理顺资源价格体系，将资源的勘查、矿山建设、生产、安全、关闭矿井、环境恢复、企业转产等全部列入矿产品成本，逐步建立和完善矿山环境治理和生态恢复责任制，做到“不欠新账、多还旧账”，研究制定科学的矿产资源开发生态补偿标准体系。在矿山企业资源枯竭前，提前制定实施好将来的接替产业、新经济增长点培育、劳动力转移、社会保障等各项政策。应认真研究建立可持续发展准备金制度，除资源型企业在税前按一定比例提取可持续发展保证金作为来源外，地方还可从矿产资源补偿费和探矿权、采矿权使用费和价款地方分成所得中安排部分可持续发展保证金。

二是加强后备资源勘查，注重发展传统产业，统筹规划资源型城市的转型和全面发展。我国矿业城市大部分建于建国初期，且大多是在资源绝对丰富、但地质资料并不系统的地区建成的，经过多年的开发利用，以前探明的资源储量自然会减少。但不论资源型城市周边或深部，还是同一成矿带上的非资源城市，其地质调查程度较低，在实施资源型城市转型的同时，要进一步加强原矿城外围和深部的地质勘查，特别是基础地质调查，矿山企业也要增加对地质勘查的投入，认真实施好危机矿山接替资源找矿工作，扩大后备资源储量，扬长避短，最大限度地利用现有技术和设备，继续发挥传统产业的优势。同时，要统筹传统产业与新兴产业，做到规划先行，分清轻重缓急，循序渐进，分步实施，全面实现资源型城市的可持续发展。

三是充分发挥政府在宏观调控和政策引导的作用。资源型城市转型离不开政府的政策指导和支持。在政策手段上，应做到产业政策、财税政策、货币政策、土地政策相互衔接和配合。产业政策方面，要积极鼓励资源型城市发展技术含量高、与已有资源优势相关的产业。财税政策方面，要完善转移支付办法，支持资源型城市发展教育卫生、环境保护、公共基础设施建设，对接替产业贷款实行财政贴息等。完善与资源型城市转型相关的各类税收优惠政策，所得税向地方倾斜，鼓励转型企业投资和职工创业。货币政策方面，加大资源型企业转型项目信贷支持，增设下岗职工“创业贷款”，增加中小企业贷款规模。土地政策方面，为转型企业用地提供优惠，对于资源型企业向其他产业转移产生的土地收益可用于企业职工安置和经济转型项目投入。总体上看，政府政策应本着“少输血、多造血”的原则，立足于建立资源型产业发展和资源型城市发展的长效机制。

四是充分发挥区位优势，走新型城市发展之路。城市转型实际上是矿业城市重新融入所在的经济区域、参与新一轮社会经济分工的过程。随着我国城市化进程的推进，已经形成了多个各具特色的经济区域，它们具有较强的内聚力和辐射力等群体优势，资源型城市要充分利用处于这些区域的优势，找准自己的位置，强化与经济区域的经济联系，广泛参与经济区域的分工，改善城市软环境。

五是积极推进循环经济，促进资源型城市长期可持续发展。发展循环经济不仅可以延长产业链，创造大量就业岗位，更是有效治理资源型城市环境污染问题，实现可持续发展的有效手段。矿业城市发展循环经济主要包括在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开采和合理利用；对以矿产资源为原料、燃料的工业企业在生产过程中产生的废渣、废水、废气、余热、余压等进行回收和利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废旧物资进行回收和再生利用。政府应在财政、税收、投融资等方面对循环经济给予政策上的支持，建议试行废弃物回收奖励制度、保证金制度等进行调节。同时，应尽快提出资源型城市发展循环经济的具体规划和实施方案。

责任编辑 戴开成