时间:2020-04-14 作者:张建辉 谢禹 (作者单位:黑龙江省财政厅)
[大]
[中]
[小]
摘要:
当前,我国农业基础仍然薄弱,农村发展仍然滞后,农民增收仍然困难,导致这种状况有许多方面的原因,而农民在生产与生活中所面临的风险繁多、农村至今仍缺乏有效的风险管理制度则是原因之一。因此,建立完善农村社会保障制度,规避和分散各种风险,增强农民抵御风险和灾害的能力是解决“三农问题”的重要一环。
农民所面临的风险
从农民运用资产获取收入,从收入转化为消费和福利,以及储备投资进入下一轮循环的过程中,多种因素都可能使农户遭遇经济困难。
首先,资产包括物质资产、土地资产、储蓄资产、人力资产和社会资产都存在一定风险。物质资产可能因为自然灾害(火灾、水灾、旱灾等)、社会冲突(盗窃、暴乱等)而遭受损失;土地可能因为权责不清导致频繁的调整或被廉价征用;储蓄性资产主要是现金存款和粮食储备,现金存款主要的风险来自于通货膨胀,粮食的储备风险则主要来自于储存中相当大的损耗及品质的下降;由于健康原因导致主要劳动力丧失劳动能力,对主要依靠劳动力谋生的小农户家庭来说是灾难性的;已建立起来的社会关系网络作为一种社会资本存在着风险,在特定情形下,失信或者协议的执行不力都可能构成对农户的伤害,尤其在目前计划...
当前,我国农业基础仍然薄弱,农村发展仍然滞后,农民增收仍然困难,导致这种状况有许多方面的原因,而农民在生产与生活中所面临的风险繁多、农村至今仍缺乏有效的风险管理制度则是原因之一。因此,建立完善农村社会保障制度,规避和分散各种风险,增强农民抵御风险和灾害的能力是解决“三农问题”的重要一环。
农民所面临的风险
从农民运用资产获取收入,从收入转化为消费和福利,以及储备投资进入下一轮循环的过程中,多种因素都可能使农户遭遇经济困难。
首先,资产包括物质资产、土地资产、储蓄资产、人力资产和社会资产都存在一定风险。物质资产可能因为自然灾害(火灾、水灾、旱灾等)、社会冲突(盗窃、暴乱等)而遭受损失;土地可能因为权责不清导致频繁的调整或被廉价征用;储蓄性资产主要是现金存款和粮食储备,现金存款主要的风险来自于通货膨胀,粮食的储备风险则主要来自于储存中相当大的损耗及品质的下降;由于健康原因导致主要劳动力丧失劳动能力,对主要依靠劳动力谋生的小农户家庭来说是灾难性的;已建立起来的社会关系网络作为一种社会资本存在着风险,在特定情形下,失信或者协议的执行不力都可能构成对农户的伤害,尤其在目前计划生育、人口老龄化背景下,社会资产风险进一步加大。
其次,农户利用资源从事的收入创造活动大多数是充满风险的。农业不仅仅受到自然风险与市场风险的双重影响,还存在着信用风险、技术风险和政策性风险。近年来,农产品供大于求趋势更加明显,市场竞争越来越激烈,农民首先碰到的是“卖难”问题。农民自身开拓市场的能力尚有局限性,由于把握不了千变万化的大市场,以至于频频出现“柑橘挂在枝头、蔬菜烂在田里、生猪存在栏里”的现象,导致增产不增收。随着地球环境的恶化,各地气候异常,灾害频率加大,小灾变大灾现象增多。国内的保险机构在农业保险业务方面的发展还处于起步阶段,农民一旦受灾,往往是倾家荡产。随着农业市场化步伐的加快,农业生产越来越依靠新技术、新产品,农业高新技术往往也伴随着较高的技术风险,但技术的有效性恰恰是准备倾囊投入的农民所担忧的事情,假冒伪劣农业生产资料事件也使农民深受其苦、心有余悸。此外,农民最担心的还有流通政策的改变以及计划经济下的一些部门高额费用,这些都构成了农民的“政策风险”。在经济萧条时期,非农工作机会减少,农民工往往首先被解雇。因此,农民的工资收入即使存在,也往往是临时性的而不是永久性的,失业的风险极高。
最后,收入向“消费”或福利转化也不是一帆风顺、全无风险的。最显著的风险来源于基本需求品价格的波动。教育、医疗费用负担已经成为农民返穷的关键性因素,即使在已实现小康的地区,一旦发生家庭成员疾病、甚至由于高昂的子女学费,农民的基本生活就会受到影响。此外,能否接近公共物品和社区资源也是不确定的,贫困或边远地区的农户往往因为不能接近公共物品而遭受损失,如由于科研机构仅仅面向主产区培育优良品种,边缘地区的小农户因此被排除在优良品种之外;学校或医院等社会机构提供的服务质量水平大多不高,致使“上学难”、“看病难”。
农村社会保障问题分析
上世纪90年代开始,我国农村经历了一场深刻的市场经济体制变革,这种变革使农村经济结构和农村社会生活方式发生了根本性的改变,农民在承受各种风险时期盼着完善的社会保障制度来维持其生活的稳定。同时,乡镇企业的发展、农村劳动力的流动与转移、计划生育政策的实施、小城镇建设、人口老龄化等都要求建立与之相适应的农村社会保障制度。建国以来,我国农村社会保障事业虽然取得了很大的成绩,但由于历史的原因,农村社会保障总体上还比较落后,还没有形成一个统一的社会保障制度体系。(一)农业生产保险发展滞后。作为一个农业人口最多的国家,国民经济与农业存在着高度紧密的依存关系,但不相适应的是我国的农业保险发展十分缓慢,既与保险业的整体快速发展状况形成强烈反差,又与我国农业的发展状况不相协调。从1997年至今农业保险种类日益减少,保险总金额持续下跌,保费收入中的绝大部分被支付用于赔付。2004年全国农业保险保费收入为5.1亿元,占全国财产保险保费收入的0.47%,仅为全国农业生产总值的0.02%。
(二)农村社会保障体系不健全。目前,我国农村社会保障仍主要由农村家庭来承担,初步建立的农村最低生活保障制度、农村养老保障制度、农村医疗保险制度还处于试点之中,并未成形。针对失地农民和农民工问题的社会保障制度尚未及时地建立起来,农民工和失地农民的权益无法得到正常维护。
(三)农村社会保障发展严重滞后于城镇。目前我国社会保障体系是“二元社会保障”的结构,即城市社会保障和农村社会保障,且城市社会保障制度已基本完善,网络也基本健全,保障功能基本齐备,但农村社会保障制度尚处于起步和探索阶段,保障范围窄于城市,保障项目明显地少于城市。
(四)农村社会保障缺乏有效的监督管理。首先,从总体上看,我国农村社会保障的现状是在城乡分割、条块分割、多头管理、各自为政下,不仅缺乏统一的管理机构,也缺乏统一的管理立法。不同部门所处地位和利益关系不同,在社会保障的管理和决策上经常发生矛盾。其次,农村社会保障资金管理不规范,基金运营不合理,保值增值程度低。再次,有些地方的管理规章制度不健全,使农村社会保障工作无法可依;由于缺乏专业人才和严格的管理制度,加上机构设置不健全,致使仍有漏洞存在。
基于风险管理思想的农村社会保障体系构建
从国外经验来看,农业生产及农民生活的不稳定性和风险的不确定性,需要全社会帮助寻求风险转移与补救的措施。农村社会保障制度的收入补偿功能就可以将一定的农村风险转移给社会来承担,一旦农业生产出现风险损失,国家就可以从富裕阶层手中积聚的社会保障资金为农业生产的损失提供补偿,保障农户的基本生活水平,为农民的生产生活提供基本“安全网”。因此,借鉴国外农村社会保障体系的先进经验,结合我国目前的实际情况,针对当前农民面临的风险,我国农村社会保障体系的基本目标可设定为:以最低生活保障制度建设为基础,尽可能地将农业生产风险分散化,最大限度地减轻农民承担农业风险的责任,解决农村困难群体的生活后顾之优;以农村养老、医疗保险为主要内容,实现农村人口、资源环境、经济与社会的和谐发展;以农村社会救济和社会福利为辅助,加快福利设施建设,逐步实现农村社会福利化;大力发展农村商业性保险,加快开发式扶贫工作力度,利用市场机制实现农村社会风险的有效分散,以弥补政府和社会机制的不足。最终健全农村多层次的社会保障体系,并在内容上逐步实现与城镇社会保障体系的衔接。
(一)农村社会救助系统。这个系统是农村社会保障体系的基础部分,其核心内容是最低生活保障制度。此外,应逐步发展一些社会救助,如灾害救助(包括生活救助、医疗救助)、贫困救助(包括定期救济、临时救济)和技术救助(包括孤老救济、残疾人救济)。目前这一系统建立面临的主要任务包括选择合理的保障对象、分类制定保障标准、分级筹集保障资金、严格申报及退出制度、规范基金运作程序、完善法律法规。
(二)农村社会保险系统。这个系统是农村社会保障体系的主要部分,包括农村养老保险和农村医疗保险。医疗保险有助于促进农民的健康,养老保险能解决农民年老后的后顾之忧,有助于农村人口的控制和人口素质的提高。这部分可采用家庭保障、社区保障和政府支持相结合的模式,以家庭保险为基础、社会保险为主体、国家补贴为补充。从国外经验来看,农村社会保险体系的构建一般是从医疗保险制度建设入手。因此,目前这一系统建立面临的主要任务包括选择多层次的农村合作医疗保障模式、完善农村卫生服务、建立科学的农村医疗保障筹集机制、合理确定报销比例、加强监督和管理。
(三)农村社会福利系统。这个系统是农村社会保障体系的附加内容,包括优抚安置,这是对农村军人、军人家属的一种特殊保障;农民工权益保障,对进城务工农民给予的生活、工资待遇、子女教育等基本权利保障;社会福利,如残疾人福利、教育福利等。这是农村社会保障体系发展的高级阶段,现阶段面临的主要任务是积极探索“以城带乡,以工促农”的城乡福利制度衔接手段,整合福利资源配置。
(四)农村社会保障辅助系统。主要包括农村商业性保险、农民互助自救系统和开发式扶贫制度,是各地根据自身情况进行自主选择而建立的社会保障系统。这部分在以商业保险为主体的同时,国家应推出相应优惠措施进行鼓励。现阶段主要任务是建立健全农业保险法律体系、鼓励保险公司发展农业保险业务、引导农民参与农业保险、建立政策性农业保险公司、构建农业再保险体系。
责任编辑 周多多
相关推荐