统筹兼顾是科学发展观的根本方法。不论从历史的角度还是从长远的需要看，统筹城乡发展都正当其时。从历史上看，我国经过建国近六十年的发展，特别是改革开放三十年的高速发展，工业化和经济现代化都取得了相当的成就，国家有了较强的经济实力，能够做到以工补农、以城带乡。从现实的需要看，庞大的农业农村人口，生产生活水平仍比较低，要实现以人为本，建设小康社会、和谐社会，实现国民经济的持续发展，都必须统筹兼顾城乡的改革发展。

（一）统筹城乡教育的改革发展。城乡二元结构和城乡差别中最大的差别恐怕就数城乡教育差别了。城乡学校投入机制的巨大差别，使农民既要承担现实的经济负担，又要承担下一代失去教育机会的精神负担。近年来，党中央、国务院统筹城乡义务教育改革发展，决定从2005年起对农村义务教育经费保障机制进行改革，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。免除学杂费、课本费和得到寄宿费补助的中小学生，每人每年能减轻负担500—600元。实行“两免一补”以后，农村学生辍学问题基本得到解决，农村学生与城市学生间的教育差距大大缩小了。

今后统筹城乡教育改革发展，要加强农村中小学布局的科学规划，在城乡之间合理配置学校和师资；要化解农村义务教育“普九”债务，制止发生新的教育债务，防止农民负担反弹；要加强农村非义务教育的改革发展，提高农村学生高中教育和职业教育阶段的入学率；要妥善解决进城务工农民子女的上学问题，取消各种名义的收费、限制和歧视。

（二）统筹城乡社会保障制度的改革发展。目前城市社会保障体系已经相对完善，而农村社会保障体系还基本没有建立。农民还基本上处于养儿防老的家庭保障、土地保险的传统状态，没有享受现代的社会保险。近年来各级财政补助建立了农村新型合作医疗制度，受到农民欢迎，在医疗保险方面有了新的起步。但农村社会保障问题总的来说很紧迫、很突出，不抓紧建立，将成为影响社会稳定和可持续发展的一个重要因素。

党的十七大提出要建立覆盖城乡的社会保障体系，这是统筹城乡发展、消除城乡二元结构的一项重大战略决策。建立农村社会保障体系，可以按照低水平、广覆盖的原则起步，既要通过建立农村社会保障体系，消除农村居民与城市居民在社会保障上的质的差别，又要面对现实，量力而行，承认农村居民与城市居民在保障水平上的量的差别。建立农村社会保障体系，一要建立全国通用的社会保障账户；二要建立适用于全国的社会保障项目和标准；三要根据轻重缓急，对农民工、失地农民逐步建立养老、失业、医疗、工伤等保险；四要在欠发达地区农村，建立农村低收入保障，加大政府扶贫力度。

（三）统筹城乡劳动就业、土地、市场等经济服务体系的改革发展。城市的发展需要农村劳动力、土地、农产品和销售市场，但今后城市获得这些发展要素要突破城乡二元结构的制度束缚，最主要的是要遵循市场规律，改革或取消针对“三农”的不公平、歧视性制度规定。要建立统一的城乡劳动力市场，消除针对农民工工种、工资、社会保障等方面的歧视性规定。在城市发展使用农村土地的过程中，不能再违背农民意愿，以过低价格征用农民的土地，而应以比较合理的市场价格向农民购买土地。城乡交换需要现代流通业，政府应创造这方面的条件，促进城乡市场一体化。

（四）统筹城乡公共服务的改革发展。长期以来，政府对城市管理下的功夫大，投入的人、财、物多，而农村基本上是各行其是，自发发展，缺乏科学的规划和管理，既浪费土地资源，又与环境不协调，不利于人与自然的和谐。在农村其他公共服务方面也是如此，例如农村的建设规划、灾害预防、公共防疫、环境保护、公共卫生、垃圾处理、资源管理等方面，基本上没有政府的统一服务。为此，要以人为本，统筹城乡公共服务的改革发展，一要制定城乡统一的科学发展规划；二要按照城乡统一的发展规划进行农村基础设施建设和资源环境保护；三要建立服务型的政府，转变县乡政府机构职能，加强政府服务，扩大农村公共服务范围，让农民同城市居民一样享受到现代化的社会公共服务。

（五）统筹城乡财税金融的改革发展。农村贫穷落后本应得到外部资金援助，包括政府资金和城市资金的支持。但在计划经济体制下，政府通过征收农业税和工农产品价格剪刀差等把农业积累和农村资金吸走了。在商品经济和市场经济条件下，又因为农业农村的利润率低，农村金融保险风险大、经营成本高等原因，而把利润较低的农业积累、农村存款吸收到了城市工商业和房地产等高利润行业。过去的财税体制则把农村的税费集中到了乡镇，再从乡镇集中到了城市，结果形成了所谓的事权下移、财权上移格局，造成城市繁荣、农村落后。

农村税费改革后，取消了专门针对农民的税费，农村义务教育、农村基层政权运转、农村基础设施建设和其他公共服务都需要政府财力作保障。相应地，政府财力必须下移。按照科学发展观以人为本、统筹兼顾的要求，今后财政体制改革还应进一步加大财力下移的力度，重点加强县级政府的财力，提高县级政府统筹城乡发展、提供公共服务的能力。

缩小城乡差别，还必须改革发展农村金融保险服务体系。当前农民贷款难，难就难在缺乏抵押品，缺乏互助金融组织。今后一方面要通过改革把农民的承包地、农产品变成可抵押物，建立完善对农民的抵押担保体系和信用贷款制度。另一方面，政府要支持建立政策性农业保险，帮助农民提高抵抗自然灾害的能力。

（六）统筹运用市场调节机制、政府服务机制和农民互助机制促进城乡改革发展。消除城乡二元结构，实现城乡一体化，目标是实现宏观经济效益的最大化，实现国家现代化，建设小康社会、和谐社会。单靠市场或政府或农民都难以尽快达到目的，需要统筹运用多种机制，发挥各自优势，弥补各自不足。要充分发挥市场调节机制的作用，促进各种经济要素在城乡之间的合理流动和科学配置，促进城乡经济的共同发展和繁荣，例如工商企业到农村参与农产品加工流通，发展农业产业化，就是一个很好的范例。政府要搞好服务，搞好基础设施建设，为工商企业到农村发展创造条件。要改革完善有关管理制度，为农村劳动力、土地、农产品等进入城市提供便利。农村地广人稀，高度分散，毕竟与城市的集约化条件有很大的差距，无论是市场化的经营成本，还是政府的服务成本，都比城市高得多。要解决城乡之间的成本差距，必须建立农民的互助机制，通过农民的互助组织尽可能节约成本，为市场调节机制和政府服务机制发挥作用创造更好的条件。并利用《农民专业合作社法》施行周年的契机，加大宣传推广力度，促进农民各种专业合作组织更快更好地发展。

（作者为国务院农村综合改革工作小组办公室副主任）

责任编辑 方震海