编者按

随着公共财政体系的逐步建立，我国财政资金管理方式也发生了巨大变化，基本确立了以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的现代国库管理制度，财政管理水平和财政资金使用效率不断提高。本期专题从不同角度反映了近年来国库管理工作取得的显著成效，也对继续完善改革做了重点探讨。

改革开放三十年来，围绕建立社会主义市场经济体制的目标，我国的财政体制和预算管理制度进行了一系列重大改革，逐步建立健全中国特色公共财政体系。顺应预算管理改革发展的需要，自2000年财政部成立财政国库管理机构以来，财政国库管理工作不断创新机制、完善制度，促进了公共财政管理改革，取得了重大进展和显著成效。

国库集中收付制度改革全面深化

传统的财政国库管理制度以征收机关和预算单位自行、分散、多重设置银行账户为基础，资金缴拨以分散、多环节方式运行。这种运行机制下预算执行过程不能有效监控，难以防止资金使用中的违法违纪问题；预算执行透明度不高，无法为财政管理和宏观调控提供完整、准确、及时的信息；资金多环节分散运行导致运行效率和使用效益较低。为从机制上解决传统制度存在的弊端，我国从2001年开始实施以国库集中收付制度为主要内容的财政国库管理制度改革。

改革采取建立国库单一账户体系基础上的国库集中收付运行机制进行。已缴纳和未支付的财政资金统一由财政部门通过国库单一账户持有；非税收入通过财政部门为执收单位开设的财政汇缴专户收缴，财政资金通过财政部门或预算单位在商业银行开设的零余额账户支付；财政部门通过竞争性招标等方式选择代理银行，获取优质高效的结算管理服务。在国库单一账户体系基础上，以信息系统为支撑，非税收入收缴的资金可以及时进入国库单一账户或财政专户；财政资金支付按照用款计划和规范程序，通过财政或授权预算单位直接支付到供货商或最终用款单位，不必经过中间环节。资金运行过程可通过电子化的监控系统实时监控。形成了与过去根本不同的预算执行管理运行机制。

国库集中支付改革全面推进。2001年2月，国务院批准《财政国库管理制度改革方案》，确定财政部、水利部等6个中央部门当年进行国库集中支付试点。到2005年底，中央所有部门和地方所有36个省、自治区、直辖市和计划单列市全面实施改革，实现了国务院提出的“十五”期间全面推行改革的目标。2006年以来中央单位改革范围覆盖到三级预算单位，截至2007年底，中央部门及所属9300多个基层预算单位实施了国库集中支付改革，改革的资金范围从中央本级预算资金扩展到部分中央补助地方专项资金。全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级，300多个地市，1300多个县（区），超过23万个基层预算单位实施了国库集中支付改革。绝大部分省份的省本级预算单位已全部实施改革，并进一步扩大改革的资金范围，将政府性基金、预算外资金纳入改革范围。大部分省份已经将改革推进到地市，并将改革向县延伸。

中央补助地方专项资金支付管理取得突破。中央补助地方专项资金规模很大，对这类资金一直缺乏有效的监控管理机制，每年审计出的问题较多。2006年，以农村义务教育经费保障机制改革为契机，率先对农村义务教育中央专项资金实行国库集中支付改革，通过设计新的账户体系和资金支付流程，中央专项资金从中央财政拨出到收款人或学校，整个过程最快几个工作日便可完成。实践表明，中央补助地方专项资金国库集中支付试点顺利，资金运转快、支付使用透明、信息反馈及时。2007年，农业保险保费补贴、能繁母猪保险保费补贴等资金纳入改革范围。2008年，农村义务教育“普九”化债资金、新型农村合作医疗补助资金也相继纳入改革范围。

国库集中收缴改革不断深化。收入收缴改革包括税收收入收缴改革和非税收入收缴改革。改革首先以非税收入收缴管理为重点推进，从2002年开始实施，之后不断扩大范围，进展迅速。截至2007年底，中央改革的部门扩大到近50个，35个财政驻各地专员办事处执收的非税收入也纳入改革范围。改革的资金范围已扩大到政府性基金、行政事业性收费、罚没收入、国有资本经营收入等所有政府非税收入。为进一步深化和完善改革，财政部研究起草了适用于全国的两个非税收入收缴管理办法，正在征求有关方面意见。地方非税收入收缴改革进度也较快，大多数省份的省本级、近200个地市、1000多个县（区）、超过18万个执收单位实施了非税收入收缴改革。税收收入收缴改革方面，稳步实施电子缴税横向联网，近20个横向联网试点省份已经取得初步成效，不仅方便缴款人，提高了税款入库速度和透明度，而且实现税款信息共享，提升了预算执行管理水平。

公务卡试点顺利推行。2002年，财政部开始着手研究公务卡制度，上海、天津、海南、湖北、深圳等地陆续开展公务卡探索实践。为了加快推广公务卡，2007年5月，财政部、中国人民银行联合召开全国公务卡应用推广工作会议，提出2010年之前在全国建立起比较完善的公务卡制度。中央纪委、宋庆龄基金会等7个单位于2007年7月起正式启动公务卡试点。截至目前，有100多个中央部门启动了试点，重庆、黑龙江、甘肃、四川等省份按照中央的规范化模式启动了公务卡推广试点。

财政国库管理信息系统建设长足发展。在推进财政国库管理改革工作中，国库管理信息系统发挥了强有力的技术保障作用。目前，已建立起比较完善的国库总账系统，统一管理预算指标、用款计划、收支执行等业务数据；已建立起基本的系统控制机制，预算控制计划、计划控制拨款、拨款单信息自动对应，同时辅以对财政资金拨付各环节的信息校验、业务流程控制、权限管理、基础数据管理等一整套复杂的控制规则，形成了较为完善的安全制约机制；已建立起纵横、高速的网络体系，中央财政国库信息系统基本覆盖全国省级财政，并与中央部门和代理银行相连接。信息化手段的应用，提高了国库管理现代化水平。

国库集中收付制度改革是公共财政管理的基础性、机制性的变革，是财政管理的根本性创新。一是体现了科学理财和依法理财的观念。国库集中收付制度所确立的一整套管理流程，对预算执行的各环节都有严格的规范化、程序化要求。各单位财政财务管理规范性显著增强，管理水平大幅提高，重分配轻管理的现象明显改变，科学理财、依法理财的观念得到了机制保障。二是增强了财政的宏观调控能力。国库现金流量由过去各单位分散持有转变为财政部门统一持有和管理，财政部门资金调度能力发生根本改观，较好地保证了重点支出和预算的正常执行，还为实施国库现金管理、增强财政理财功能、加强财政政策与货币政策的协调实施以及加强宏观调控奠定了基础。三是加强了预算执行过程的监督控制。以国库单一账户体系为基础建立的电子化监控系统，实现了对中央9300多个预算单位用款的零余额账户的每一笔支付交易实时智能化动态监控，从根本上加强了事前和事中监督，创新了财政监控模式。中央财政自2001年建立财政国库动态监控机制以来，成效十分显著。四是提高了预算执行管理信息的透明度。在收入收缴方面，税收收入实行财税库银电子缴库横向联网，使得税收收入信息由过去从相关部门汇总获取，改为从纳税环节直接获取；非税收入信息由过去通过各部门层层汇总后获取，改为从缴款环节直接获取。在支出支付方面，由过去对一级部门批发式拨款获取支出信息，改为从各基层预算单位最终付款环节获取。这种预算执行信息生成机制的改变，为预算执行信息的准确性和及时性提供了机制保障，为预算执行的管理和分析提供了可靠的信息基础。

国债市场化改革稳步推进

十一届三中全会后，随着改革开放和国民收入分配关系的调整，我国政府于1979年恢复举借外债，于1981年发布了《中华人民共和国国库券条例》，恢复内债发行。为控制国债规模，自1981年起至2005年，我国一直采用控制国债年度发行额的方式管理国债规模，2006年开始从国债发行额管理转变为国债余额管理，实现了国债管理方式的重大变革。

国债宏观调控功能逐步增强。一方面，每年预算筹资任务圆满完成，有力地支持了财政政策的顺利实施和国民经济的健康发展。另一方面，改善了宏观调控，支持了经济持续健康较快发展。2007年1.55万亿元特别国债的成功发行，一定程度上冻结了部分流动性，增加了货币政策操作工具，降低了外汇储备规模，促进了财政政策和货币政策的协调配合。

国债管理更加规范、公开、透明。国债管理规范程度和透明度是衡量一国国债管理水平的重要指标。我国采取了多项措施切实规范国债管理，提高国债管理透明度。目前，国债的发行、兑付等各项管理都建立了完善的制度体系，管理公开、公正、规范、透明。我国已经形成了按年公布关键期限记账式国债发行计划，按季公布当季国债发行计划，每半年向全国人大和社会报告国债管理及市场发展情况，按年公布当年国债还本付息明细及兑付方法等规范做法。同时，各相关管理部门加强了沟通协调，通过国债季度筹资会等多种途径增进了与国债承销团成员的沟通，使国债管理透明度显著上升，促进了国债市场的健康发展。

国债规模管理、结构管理和风险管理水平明显提高。在国债规模管理方面，转变为国债余额管理后，财政部可以更灵活地根据经济金融形势和财政筹资需要，优化国债期限结构，完善国债收益率曲线，加强国债管理与中央国库现金管理的配合，合理控制风险，降低国债筹资成本。在国债结构管理方面，充分考虑发展国债市场的需要和投资者的需求，适时调整国债发行策略，使国债结构呈现出“品种均衡、期限全面、关键突出”的特点。在不断完善凭证式国债发行制度机制的同时，2006年推出了储蓄国债（电子式），通过7家商业银行成功进行了代销试点。从期限结构看，我国是世界上为数不多的成功发行超长期国债的国家之一，从3个月到30年之间有多个品种，其中关键期限记账式国债实现滚动发行，国债存量期限结构不断改善。在国债风险管理方面，制定并完善了风险管理模型，建立了风险预警机制，加强了内部制度化管理，切实防范了操作风险。

国债发行技术达到国际先进水平。2000年以来，我国建立了国债承销团制度，有力支持了国债发行，培育了大量机构投资者，广泛开展了多种形式的投资者教育，促进了国债二级市场的发展。分品种看，经过多年的发展，储蓄国债已经成为深受广大追求低风险高收益的普通百姓所喜爱的投资品种，发行网络覆盖了城乡大部分地区，较好地满足了人民群众的投资需求。在包销机制之外，增加了代销机制，电子化水平也有所提升。在记账式国债发行中，成功推出混合式招标方式，较好地引导国债承销团成员理性投标。还多次成功运用续发行方式，并逐步减少了国债招投标中的相关限定，如基本承销额、投标利率上下限、试点商业银行记账式国债柜台额度分配等，提高了国债发行的市场化程度。

国债二级市场稳步发展。伴随着经济金融改革的不断深化和国债承销团成员专业能力的不断提升，我国采取了多项措施，拓展了国债市场深度和广度。一是引进了国债质押式回购、买断式回购、远期等新的交易品种，在提高效率的同时，有效地控制了风险。二是建立了商业银行记账式国债柜台市场，并逐步增加柜台交易品种。三是建设了交易所固定收益证券综合电子平台，丰富了市场层次。四是实行国债净价交易，通过新制度、新机制、新技术提高了国债交易结算效率，吸引了更多的投资者参与国债市场。

国债收益率曲线不断完善，国债基准地位不断加强。通过推动建立统一互联的国债市场、逐渐加大跨市场发行记账式国债的数量和比重、滚动发行关键期限国债和短期国债、优化关键期限国债结构等多种措施，完善了国债收益率曲线，进一步发挥了国债市场基础性作用，加强了财政政策和货币政策的协调，较好地发挥了国债的宏观调控功能。

国库现金管理稳步实施

实施国库现金管理是财政国库管理的又一创新。随着国库集中收付改革的不断深入，原来大量滞留在预算单位的预算资金逐步集中到财政国库，加上我国国民经济持续快速发展，财政收入连年大幅增长，使得中央财政国库现金余额一直保持在较高水平。同时，实行国债余额管理，可在不突破年末国债余额限额的情况下，灵活发行短期国债或少发债。这就具备了实施国库现金管理的两个基本条件。经国务院批准，2006年，我国开始实施中央国库现金管理，截至2008年4月底，通过买回国债、商业银行定期存款和减少国债发行等方式进行操作，在确保国库支付需要和国库现金绝对安全的前提下，共为中央财政增加净收益（或减少支出）近30亿元，效益十分显著。这种效益既不同于财政直接投资生产领域取得收益的做法，也有别于依托预算单位提高财政资金使用效益的管理方法，而是通过财政部门科学理财、创新财政管理机制取得的直接经济效益。

随着中央国库现金管理的稳步实施，地方开展国库现金管理的问题逐步摆上议事日程。财政部为此进行了多次调研，起草了《地方国库现金管理若干规定》。地方国库现金管理情况更为复杂，研究推进此项工作一直慎重进行。

预算执行管理基础性工作不断夯实

预算执行管理一直是财政国库部门的一项重要职能。经过不断的探索，现已形成一套较完整的管理体系，有利于控制预算执行，反馈预算执行结果，直接向政府提供有价值的决策参考依据。

做好预算执行和分析工作。通过优化整合财政国库管理机构职能、业务流程和信息系统，简化了审核事项，缩短了审核时间，进一步优化了资金支付管理流程。加强预算执行管理工作，提高预算执行运行效率，提高财政支出的时效性和均衡性。预算执行分析报表报送的及时性、准确性大大提高，分析内容向多因素、相关性、政策效应和趋势分析拓展，反映经济和财政运行过程中苗头性、倾向性问题的能力进一步增强，分析报告质量进一步提升，已经成为财政经济决策管理的重要参考依据。

扎实做好银行账户规范管理。一是加强和规范财政资金专户管理。2001年，对财政资金专户进行了清理归并，2006年，又要求按照归口统一管理、按程序开设专户、同类专户归并等原则，设置财政资金专户，并要求财政部门建立档案管理制度和年度报告制度。目前绝大多数省市区财政资金专户已移交财政国库部门归口统一管理。二是加强预算单位银行账户管理。通过清理整顿预算单位账户、建立健全账户管理制度、执行账户审批管理、实施账户年检等一系列有效措施，实现了对预算单位银行账户的规范管理。目前，已对中央2.1万多个单位的9.4万个账户实行审批管理和年检制度。对于年检中发现的账户管理不规范问题，督促单位及时整改。

加强和完善财政总预算会计基础工作。一是加强资金调度。认真分析近几年中央对地方资金调度情况，进一步提高中央补助地方资金测算、调度的及时性、准确性和可预见性，确保重点资金及时均衡拨付。二是确保资金安全。各级财政部门的资金安全防控意识、内部控制机制等进一步强化，建立了科学、严密的业务流程和工作机制。三是进一步加强和完善了对账制度，确保总预算会计账的真实性、完整性。

不断完善决算管理工作。一是完善决算报表编报体系。2004年，将原来的财政总决算、预算外资金收支决算和行政事业单位决算三套决算，整合为财政总决算和部门决算两套决算。遵循“体系不变，格式微调”的原则，2006年进一步完善了财政总决算报表体系，重点对财政总决算和部门决算的衔接关系作了适当调整。2007年提出了政府收支分类改革后财政决算报表体系的总体框架。二是规范决算编审和批复程序。2006年，调整了财政部内部部门决算编审工作流程，对中央部门决算，由以往的“先汇后审”改为“先审后汇”，即先由部门管理司审核分管部门的决算，签署审核意见并督促部门修改后再汇总。决算审核也逐步由注重技术性、逻辑性审核，向政策性审核发展。同时，规范和统一了中央部门决算批复格式，批复进度也大大加快。三是各级财政部门普遍加强决算数据的分析利用，揭示预算编制和执行中存在的问题，有力地促进了部门预算编制和预算执行管理的改进和完善。

政府会计改革研究工作扎实推进

政府会计改革研究工作的启动，是近几年财政国库工作的又一项新突破，标志着我国预算会计管理进入新的发展阶段。

研究完成了《我国政府会计战略框架问题研究报告》。在充分收集掌握国内外政府会计相关资料的基础上，比较系统地研究分析了政府会计与预算会计、政府财政统计、国民账户体系等概念之间的异同和国际上实行政府会计的背景及成因、基本做法及主要特点。借鉴国际政府会计改革经验，结合我国实际情况，提出了政府会计改革战略框架的总体设想，并对政府会计准则和制度体系及政府财务报告制度的构建进行了较为详细充实的阐述。同时也对我国政府会计改革的具体实施步骤及相关配套措施提出了设想。

借鉴国际经验引入了权责发生制。一是适应我国财政国库管理制度改革的需求，先后对财政总预算会计部分事项、行政单位会计、事业单位会计和国有建设单位会计的结余资金会计核算实行权责发生制，解决了财政国库管理制度改革单位年终结余资金会计处理不完整和不一致、现行总预算会计当年列支口径和单位会计当年财政拨款口径不一致的问题。二是适应政府收支分类改革的需求，对现行《财政总预算会计制度》、《预算外资金财政专户会计核算制度》、《行政单位会计制度》，以及《事业单位会计制度》进行相应的修订完善。主要是对预算外资金会计核算的一级会计科目进行增减变动，对其余三项会计制度中收支类会计科目的明细科目设置改为按新政府收支科目分类体系设置。三是适应工资和津补贴改革的需求，在现行的行政事业会计中增设了3个负债类科目，用于全面准确集中核算单位向职工个人发放的工资津补贴及其他个人收入情况。四是适应实行国债余额管理和建立预算稳定调节基金以及国有资本经营预算管理的需要，《财政总预算会计制度》增设了相关科目。

责任编辑 赵军