时间:2020-04-14 作者:冯俏彬 (作者单位:西南财经大学)
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摘要:
美国政府绩效管理起步于1966年约翰逊总统执政期间发起的“计划—项目—预算“改革,到1993年,美国国会通过了《政府绩效与结果法案》,正式将“问责”引入了联邦政府机构的项目管理之中,要求机构必须阐明所实施项目的长期和年度目标、设计相关绩效指标、收集绩效评估信息,并以此作为预算申请的基础。换言之,美国政府推进绩效管理的初衷和主要目的是在“绩效”与“预算”之间建立联系,那些管理不善、效率低下的项目将被从行政管理和预算局(下称OMB)以及国会的预算讨论中剔除。因此,这是一种以结果为导向的预算管理方法。
项目评级工具
2003年以来,布什政府设计和采用了“项目评级工具”来推进联邦政府的绩效管理。所谓项目评级工具,实际上是一套用来评估联邦机构某项目管理与绩效的调查问卷,涉及项目的目标与设计、战略计划、管理、结果与会计责任等多个方面,所有这些方面的得分加在一起,就得到某项目的评估等级。项目所获得的评级将影响它能否继续获得预算。具体操作方面。首先,OMB根据联邦政府机构对项目的参与程度将所有项目分为联邦政府机构直接运行的项目、竞争性拨款的项目(类似于招投标项目)、公式化拨款支持的项目、政府管制项目、资本...
美国政府绩效管理起步于1966年约翰逊总统执政期间发起的“计划—项目—预算“改革,到1993年,美国国会通过了《政府绩效与结果法案》,正式将“问责”引入了联邦政府机构的项目管理之中,要求机构必须阐明所实施项目的长期和年度目标、设计相关绩效指标、收集绩效评估信息,并以此作为预算申请的基础。换言之,美国政府推进绩效管理的初衷和主要目的是在“绩效”与“预算”之间建立联系,那些管理不善、效率低下的项目将被从行政管理和预算局(下称OMB)以及国会的预算讨论中剔除。因此,这是一种以结果为导向的预算管理方法。
项目评级工具
2003年以来,布什政府设计和采用了“项目评级工具”来推进联邦政府的绩效管理。所谓项目评级工具,实际上是一套用来评估联邦机构某项目管理与绩效的调查问卷,涉及项目的目标与设计、战略计划、管理、结果与会计责任等多个方面,所有这些方面的得分加在一起,就得到某项目的评估等级。项目所获得的评级将影响它能否继续获得预算。具体操作方面。首先,OMB根据联邦政府机构对项目的参与程度将所有项目分为联邦政府机构直接运行的项目、竞争性拨款的项目(类似于招投标项目)、公式化拨款支持的项目、政府管制项目、资本或服务并购项目、信贷项目和研究与开发项目,然后为每一类项目设计一套大约有30个问题的问卷,覆盖目标与设计、战略计划、管理、结果与会计责任等四方面。如某样本为项目解决了什么问题、实现了哪一种利益或满足了哪一类需要,项目是否经过审慎考虑并未与其他部门、州、地方政府或民间企业重复,项目是否有测量长期绩效的指标、能有效反映项目执行的结果或意义,项目是否有长远目标并为实现这些目标制定了时间表,项目(包括项目合作伙伴)是否实现其年度业绩目标,是否定期或根据需要对项目的重要部分或质量进行了第三方独立评估,预算申请是否清楚表明了项目最终成果及与年度、长期绩效目标之间的关联且所需预算资金是否完整、清楚地体现在预算申请中,项目是否采用有效的财务管理措施,项目接近其长期业绩目标方面的进展情况如何,每年项目的效率或成本改进如何?等等。
OMB根据各政府部门对以上问题的回答,每一部分给出一个分数,并据此对项目进行评级和排序。分值从0到100,等级从无效、基本有效、比较有效到有效共四档。具体标准为:有效(85—100)。这是项目能够达到的最高评级,表明其目标明确、管理良好,成绩突出。
比较有效(70—84)。一般而言,项目被评为比较有效,表明其目标明确,管理良好、但在项目设计和管理方面还存在一些需要解决的问题,才能达到提高效率的目的。
基本有效(50—69)。表明需要树立更加明确的目标,取得更好的效果、加强责任或强化管理。
无效。表明项目没有清楚地说明目标、管理不善、存在明显缺陷。简单地说,是浪费。
那些不能提供适当的绩效测量方法或没有收集相关信息的项目归入“结果无法说明”类。
按照最初的设计,项目评级的目的是为了甄别那些花了钱但没达到效果的项目,并截断预算资金的继续流入,同时也提供更详细、更准确的项目信息,既用于预算讨论,也用于项目管理本身。因此,对项目的评级将是连续的,当年的评级结果要与上一年的结果比较,从中观察该项目绩效的变化情况。
项目评级工具设计完成后,OMB计划用5年的时间予以推广,即从2003年起,每年评估1/5的联邦项目,这样到2008年各部门提交预算的时候,所有的项目都将被包括进来。从实际执行情况来看,比预想略慢一点,2008年共有72%的联邦项目进入项目评级工具中评估。
从两个案例看具体应用
“公共住房”项目。由住房与城市发展部负责。在OMB的绩效评级体系中,这个项目属于“公式化拨款项目”,即资金来源为联邦政府,按公式化方式计算并拨付到州和地方,由后者负责使用和管理。2005年第一次评级。问卷共27个问题,同所有项目一样,分为目标与设计、战略计划、管理、结果与会计责任四个部分,分别得分为60、12、56、7,总体结果为“绩效无法说明”。
OMB对此的评价是:本项目“提供住房”的目的清楚,但在促进低收入家庭增强自立方面的目标不够清楚。项目设计整体粗率、缺乏对住客和地方管理部门节约使用资金的激励。项目缺乏绩效方面的测量,目标不明确、没有时间表,被帮助家庭的改进程度如何不得而知。
根据评级结果,住房与城市发展部于2006年制定了七项改进措施:降低公共住房的水电气消耗、简化相关管理制度、增加对住客自立能力的绩效测量,在会计管理数据健全的项目中测算成本与效率、启动分项目的预算与财务管理、采取措施降低公屋的闲置率、培训工作人员。到2008年,住房与城市发展部将工作重点放在如何降低公屋的能源消耗上,一方面增加对公屋水电气设施改造的投资,大力采用太阳能、风能等“绿色能源”,设定了能源降低5%的绩效目标。目前,除“人员培训”已完成外,其他正在进行中。
“农村住房与经济发展”项目。由农业部负责。属于“竞争性拨款项目”,即资金全部来自于联邦,但由各地申请获得。2004年oMB对其评估的评级问卷共28个问题,分成目标与设计、战略计划、管理、结果与责任四个部分,分别得分为80、62、30、7,总体评级结果为“无效”,是评级体系中最糟糕的一种。
OMB的评价意见是:该项目目标和设计清楚,但与其他联邦部门、州和地方政府的工作交叉重复,项目活动和绩效信息的管理很差,缺乏评估、效率测量和绩效目标。
评估意见出来后,农业部曾经努力改进,如在2006年,提出将这个项目并入“社区改革与发展”项目中,但没有得到立法部门的支持,2007年农业部想开发一套追踪和监督资金使用情况的系统,但因种种原因没有成功,到2008年,这个项目就从农业部的预算申请中消失了。
经验与借鉴
在我国财政管理实践中,绩效预算、绩效管理正在成为热点。因此研究发达市场经济国家实施绩效财政管理的方法,有助于开阔视野,获得经验。在以上对OMB实施绩效评级情况的介绍,有以下几点思路和作法值得借鉴:
1.项目评级工具评级的对象是全部的联邦项目。所谓“项目”,不只是指资本性项目,而是由联邦政府负责的所有公共服务、公共管理项目,其中既有由联邦财政资金全部负担的项目、也有部分负担甚至政府只尽管理责任的项目;既有联邦政府亲自主持的项目,也由联邦出钱、地方实施的项目。
2.项目评级工具非常关注项目实现或达到了什么“目标”,即“项目解决了哪一个特定问题、实现了哪一种利益或满足了哪一类需要?”,而所谓“问题”、“目标”、“重点”或“需要”简而言之,就是总统确定的当期行政目标。事实上,每一个要到OMB去申请预算资金的部门,必须清楚地说明自己要做的事、要花的钱与总统行政目标之间的关系,那些直接有益于推动实现总统行政目标的项目,往往更容易获得预算支持,而那些说不清楚与实现总统行政目标之间的关系的项目,则很难通过。
3.谁来提供绩效预测指标和相关信息?在我国部分地方进行的绩效财政管理工作中,比较常见的做法是:财政部门先确定在哪些部门或哪几类项目中进行绩效管理,然后由财政部门组织人手(有时委托大专院校或科研机构)设计绩效指标,最后由财政部门组织实施具体的评估工作。对照OMB实施绩效评级的方法可以看出,设计绩效指标、提供绩效评估相关信息的责任主体明确无误在项目的负责部门即资金的使用者,事实上,1993年美国《政府绩效与结果法案》对此就有明确要求:机构必须阐明所实施项目的长期和年度目标、设计相关绩效指标、收集绩效评估信息,并以此作为预算申请的基础。OMB对所有项目都从目标与设计、战略计划、管理、结果与会计责任四个方面进行评估。这个规定明确了财政部门和政府机构之间在绩效管理方面各自的责任,有效解决了由财政部门来设计指标所面临的专业知识不足、信息不对称等问题。
4.从绩效之结果到预算资金分配间并不是直通车的关系。长期以来,美国政府推行绩效预算的主要目标之一就是力图在财政资金的使用“结果”与预算资金的分配之间建立直接的联系,那些绩效不好、管理不善的项目将不能继续获得预算资金,相反,资金将流往绩效显著、管理优秀的项目,从而整体上提高预算资源分配的效率。但从实际执行的情况来看,绩效与预算资金分配之间并不是简单的线性关系。客观地讲,资金使用的绩效如何只是众多影响预算资金分配的因素中的一个,除此之外,政治、政策、利益甚至项目本身的性质无时无刻不在影响预算,有些项目可能绩效的确不高,但政治上或从政府职能的角度上讲不可能删除。因此,从根本上讲,包括项目评级工具在内的诸多预算方式只不过是一种管理工具,它在一定程度上能影响预算资金的分配,但显然也不能寄望过高。
5.绩效评级的结果不仅用于预算资金的分配,其管理意义也非常突出。从上文两个例子中可以看出,在绩效评级结果出来以后,住房与城市发展部、农业部都采取了大量的改进措施,另外,由于项目评级工具非常强调“连续性”,评级每年进行,当年的评级结果要与上一年的结果比较,部门努力了没有、绩效改变如何一目了然。这种情况下项目评级工具对于部门和项目本身的管理意义就非常突出。
责任编辑 王文涛
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