不久前，2008年财政预算公开发布，引起了社会各界的广泛关注。与此前年度相比，新财政预算体现出了一些符合公共财政改革方向的变化，与此同时，透过财政预算安排，我们也看到2008年财政政策和财政工作还面临众多挑战。

一是在宏观调控压力日趋增加的情况下，稳健财政政策的内涵需要不断加以创新。进入2008年，我国经济运行面临更加复杂的内外局面，不仅在生产要素成本、雪灾等因素作用下，物价上涨压力仍然较大，而且由于美国次级债危机和经济放缓的影响，全球经济运行存在进入下行周期的可能，我国经济或许会受到外部拖累，这都可能导致2008年的“滞涨”风险增加。在此背景下，一方面应该从防止经济“硬着陆”风险的角度出发，赋予稳健财政政策以更丰富的内涵，除了继续推进经济结构调整之外，也应该着眼于经济总量问题，通过相对“积极”一些的税收和支出政策，来促使总供求的均衡。另一方面，财政政策也应在抑制通货膨胀过程中发挥更大作用，相应措施包括优化耕地占用税等相关税收工具，提高占用耕地的税收成本，进而保护耕地、增加粮食生产；持续增加财政支持“三农”的力度；继续采取包括调整出口税收政策等措施来降低粮食出口，防止粮价上涨风险向国内传递。

二是财政、货币政策配合面临更大挑战。当前，随着加强宏观调控艺术的迫切性不断提高，作为最具代表性的两大调控工具，财政与货币政策协调也逐渐摆脱了传统的“松”“紧”搭配，而逐渐尝试在经济总量、结构和制度等多重优化目标下的协调。党的十七大也明确指出，要“综合运用财政、货币政策，提高宏观调控水平”。2008年，面对更加复杂的国内外经济局面带来的宏观调控压力，以及外汇储备管理体制改革、利率市场化改革、国库管理制度改革等方面的要求，财政、货币政策的配合方式亟待创新和突破。

三是财税体制改革的任务仍然非常紧迫。2008年不仅面临着传统税种的改革完善，而且也有环境税、物业税等新税种的创新和挑战。此外，整个资本市场税收体系也需要改革，以印花税等流转税为主体的格局有待改变。并且土地出让金管理制度还需要进一步落实和完善，与之相应的是省以下分税制体系的完善，以及如何为地方政府创造可持续的财源。

四是应更注重财政政策的福利保障功能。一方面，虽然近年来政府支出更加重视教育、社会保障等“隐性基础设施”建设，但总体来看该类支出仍有所不足，这必然影响社会福利的提高与和谐社会建设。尤其是在物价上涨对中低收入阶层造成负面影响的情况下，更应该增加保障类支出，从而起到经济“内在稳定器”的作用。另一方面，也应该强化税收政策的公平效用，除了在初次分配方面多向居民倾斜之外，还应为中低收入者旨在规避通胀的投资活动提供较宽松的纳税环境。

五是国有资本经营预算改革还需继续深化。在2007年9月通过《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》后，国资经营预算改革开始走上正轨。推行国资经营预算、国企向政府分红的本意，也是为维护政府预算的完整性和严肃性。长期以来，预算外资金管理不规范导致了政府预算软化，而近年财政体制改革也着力于此。然而，现有改革试点中，规定“国有资本经营预算收入由财政部门、国有资产监管机构收取”，并且国企分红会进入三个不同管理范畴，即财政专户、国资委下属国资经营公司和产业基金，此外国资预算和决算的编制也只是由本级政府批准。这些现象事实上不利于预算统一性，维护了既有利益格局。长远来看，只有真正把所有国企分红都纳入预算内专户，由财政部门统一管理，并且由立法机关批准和监督预决算，才能真正建立有效的国资预算体系。

六是预算科学性、规范性还有待提高。除了我们通常提到的转移支付改革、政府收支分类改革外，另一个值得重视的就是财政补贴制度的改革。现在，应该说财政补贴的运行效率已有了很大提高，但同时也还存在某些问题。例如，财政补贴的规范性还有待改进，在预算管理中，价格补贴支出在1985年以前冲减财政收入，但1986年以后则列在财政支出中，而企业亏损补贴却一直作为财政收入的减项，并未作为支出项目。这样做的后果是无法保证财政补贴的严肃性，绕过了预算监督程序，经常出现直接对企业上缴税收进行退库从而抵消财政补贴的行为。对此，新的政府收支分类账户也许会在形式上有所改变，但更需实质性的预算创新。再就是由于缺乏公开透明的补贴标准，虽然某些财政补贴可能有合理性，但也会引起公众质疑。未来有必要明确和公开财政补贴的原则和标准，让公众能够理性地监督和评判。

七是作为基础性工作，预算法的完善也迫在眉睫，这也是整个政府经济活动迈向现代化、规范化的前提。现行预算法自1995年实施，当时正处于改革转折期，而目前无论是经济社会背景，还是财政税收管理体制都发生了重大变化，旧的预算法条文已无法适应规范政府与市场边界的基本要求。2008年有必要加快预算法改革的进程，改革重点：首先是实现预算法主体的功能分离。在当今多数国家，预算编制、审批与执行都分属于不同部门，以保证职能制约和预算公正性。我国目前把预算编制和执行职能都放在一起，确实存在弊端。长远来看，设立单独的预算编制机构，业务部门只负责预算执行，或许才符合现代财政特征。其次是强化可操作性和协调性。包括减少预算法的原则性规定而强化具体操作约束，以及处理好与农业、环保等其他法律对预算要求的协调。第三是深入研究地方政府的发债主体问题。现行预算法规定地方政府不能发债，但在地方隐性债务实际已经泛滥的今天，应该说将地方举债权规范化、显性化还是利大于弊。

总之，2008年预算报告已经开始反映了十年公共财政改革的成效，在细节中体现出现代民生财政的特征。但面对日趋复杂的各种挑战，我们只有在创新中不断对财政预算和财政活动加以完善，才能为经济建设和民生福利交上一份更加满意的答卷。

责任编辑 方震海