时间:2020-04-14 作者:李铁堆 岳学鲲 (作者单位:财政部办公厅财政部机关党委)
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摘要:
20世纪30年代以前,美国区域经济发展不协调状况十分严重。东北部和中北部凭借区位优势和英国的殖民统治历史率先发展起来,形成了“制造业地带”,是美国的“第一世界”,而西部和南部则主要生产农产品和初级品,工业发展迟缓,在社会分工中处于不利地位,分别为美国的“第二世界”、“第三世界”。区域经济发展不协调不仅影响美国国内有效需求和资本市场的培育、弱化经济发展的激励机制、制约整体经济发展,而且激化了白人和黑人之间的种族矛盾和对立情绪,加剧了社会的不稳定。为此,美国逐步施行了促进区域经济协调发展的财政经济政策,使得地区间经济差距不断缩小。20世纪80年代初,南部和西部的经济发展速度和城市化水平都已高于全国平均水平,1960—1980年,南部和西部非农业部门就业人数分别增长了104.6%和99%,大大高于全国平均水平,而东北部和中北部只增长了31.3%和49.2%,已经低于全国平均水平,全美区域之间经济发展基本趋于均衡化。我国区域经济发展的不协调状况与美国20世纪30年代以前的状况十分相似,因此,美国促进区域经济协调发展的财政经济政策对我国具有重要的借鉴意义。
美国促进区域经济协调发展的财政经济政策历史沿革
美国促进区域经...
20世纪30年代以前,美国区域经济发展不协调状况十分严重。东北部和中北部凭借区位优势和英国的殖民统治历史率先发展起来,形成了“制造业地带”,是美国的“第一世界”,而西部和南部则主要生产农产品和初级品,工业发展迟缓,在社会分工中处于不利地位,分别为美国的“第二世界”、“第三世界”。区域经济发展不协调不仅影响美国国内有效需求和资本市场的培育、弱化经济发展的激励机制、制约整体经济发展,而且激化了白人和黑人之间的种族矛盾和对立情绪,加剧了社会的不稳定。为此,美国逐步施行了促进区域经济协调发展的财政经济政策,使得地区间经济差距不断缩小。20世纪80年代初,南部和西部的经济发展速度和城市化水平都已高于全国平均水平,1960—1980年,南部和西部非农业部门就业人数分别增长了104.6%和99%,大大高于全国平均水平,而东北部和中北部只增长了31.3%和49.2%,已经低于全国平均水平,全美区域之间经济发展基本趋于均衡化。我国区域经济发展的不协调状况与美国20世纪30年代以前的状况十分相似,因此,美国促进区域经济协调发展的财政经济政策对我国具有重要的借鉴意义。
美国促进区域经济协调发展的财政经济政策历史沿革
美国促进区域经济协调发展的财政经济政策大致经历了3个阶段:
一是20世纪30年代的肇始期。1933年联邦政府成立了著名的“田纳西流域管理委员会”,负责组织管理田纳西河流域和密西西比河中下游一带的水利综合开发,促进了美国东南部落后地区的发展,使这一地区在二战后迅速崛起,成为著名的“阳光地带”。
二是20世纪60年代的成熟期。50年代末60年代初美国边疆遭到两次经济危机的袭击,不少地区的失业率超出全国平均水平的50%甚至100%。为此,1961年5月联邦政府颁布了《地区再开发法》,第一次将地区失业和经济落后问题视为全国性问题。明确了实行区域再开发的目的,必须是能够发展和扩大新的或现有的生产能力及资源,而不仅仅是将就业机会从美国的一个州转向另一个州,确定政府援助经济再开发地区的主要依据是失业标准。该法案通过政府援助项目的建设,逐步形成了带动区域经济协调发展的扩散效应。1965年联邦政府又颁布了两个有重要影响的区域指向的法规:一个是“公共工程和经济开发法”,用以替代原有地区再开发法,对落后地区和困难地区的援助重点从支持私人企业转向公共工程的投资;另一个是“阿巴拉契亚区域开发法”,按照该法案组成了阿巴拉契亚山区域委员会,最初把公路建设作为发展重点,约用10年时间完成了公路系统建设,而后转向教育、卫生等基础设施建设。
三是20世纪80年代末及90年代初的完善期。80年代中后期,出于国内政治压力和全球经济竞争考虑,区域发展政策再次受到美国联邦政府的重视。克林顿政府组织制定和实施了对欠发达地区的援助计划,1993年8月颁布《联邦受援区和社区法》以比较系统地解决欠发达地区发展问题。根据该法案,政府拨款25亿美元用于税收优惠,拨款10亿美元用于贫困地区的各项援助。为实施好“扶贫”计划,联邦政府成立了援助计划执行董事机构。
美国促进区域经济协调发展的财政经济政策及具体措施
美国促进区域经济协调发展主要依靠市场经济手段。但是,政府的财政扶持政策也是重要手段之一。其开发经济落后地区的基本战略:一是综合战略,即通过广泛的财政、货币政策,使贫困地区的经济发展保持较高的增长率;二是减缓痛苦战略,即通过失业津贴、医疗保健、公共援助等方案,消除落后地区的贫困;第三是根治战略,即通过地区开发计划、职业培训和教育,使落后地区具有自我发展的能力。其具体措施包括:
1.根据区域经济发展水平实行有差别的税收政策,以增强落后地区自我发展能力。20世纪30年代始,联邦政府对北部发达地区多征税,把增量部分转移支付给落后地区;对落后地区多留资金,积极培养其良性循环能力。通过实行相对独立的和有差别的税收政策,为各州创造了有利的区域投资环境。例如,马里兰州的所得税是9%,依利诺依则是3%,而阿拉斯加、佛罗里达、内华达、南达可达、德克萨斯、华盛顿和怀俄明七个州则完全不征收所得税。而且各州之间的消费税也不同,一些州希望吸引更多的人来本州购买商品,以刺激本州商业的发展,会降低消费税率。
2.建立统一规范的财政转移支付制度,促进落后地区社会经济发展。二战以后,美国联邦政府始终坚持通过转移支付的形式对欠发达地区给予财政补助,以平衡各地区的公共服务水平。20世纪80年代,北部地区个人收入的很大一部分被联邦财政再分配给其他地区。突出的是五大湖地区个人收入的6%净流出,南部地区的资金净流入约占其财政总收入的7%。据统计,1997年联邦财政对落后地区的补助达到2752亿美元,占联邦政府支出的比率达到16.3%,占国内生产总值的比重达到3.5%.
3.直接利用军事拨款支持落后地区的工业发展。二战后,联邦财政的军事拨款一直向南部和西部倾斜,使这两个地区持有的军火合同始终保持在40%以上,最高年份曾达到60%,加速了该地区经济增长。如1983年军工、军用企业共向国防部提供874.59亿美元的商品和劳务,西部和南部合计占53.7%。军工生产比重大,可增加就业和社会需求,而其高技术也有利于产业结构升级。
4.财政支持高新技术产业发展,推动落后地区产业结构升级。20世纪70年代以后,西部和南部抓住美国大量军事工业转为民用的契机,在联邦政府的扶持下,迅速发展了宇航、原子能、电子等高科技产业。几个最著名的高新技术工业科研生产基地,如加州的“硅谷”、北卡罗来纳的“三角研究区”、佛罗里达的“硅滩”、亚特兰大的计算机工业区等都位于西部和南部。
5.政府特设专款组建经济开发区,加快落后地区的经济发展。根据20世纪60年代颁布的《地区再开发法》和《阿巴拉契亚山区开发法》,有计划地开发落后地区经济。开发区(包括一些在开发区)由多个县或州组成,同时兼容一个“增长中心”,以促进先进和落后地区相互促进、取长补短。联邦财政为此特设专款,拨付贫困地区,用于受援区的交通设施建设、污染治理、兴建科学园区等。
6.政府出资建设基础设施,带动落后地区经济发展。水利工程、高速公路等基础设施项目耗资多、风险大、工期长、收益不稳定,私人资本和地方政府一般不愿意涉及。因此,联邦政府采取统一规划、直接管理的方式,出面组织兴建跨州、跨县的水利工程和高速公路网,扶持落后地区的基础设施建设。例如自1956年美国国会同意“州际和国防公路系统”后的15年间,政府耗资430亿美元建成了42500英里多的高速公路,把全国90%的城市连接了起来。
7.利用财政投融资手段,鼓励私人企业和外资企业向落后地区投资。美国政府出资援助落后地区,更多的在于引导私人资本和外国资本向落后地区流入。联邦政府对在落后地区投资的私营企业和外国企业,提供长期低息或无息贷款,同时还对在落后地区投资的公司给予技术援助,并对在农村投资开办学校、医院、修建道路的私人企业一律给予信贷保证。
8.资助教育事业,提高人力资本素质,引导人力资源流向。美国联邦政府非常注重通过提高落后地区的人力资本状况来促进该地区经济发展。如20世纪60年代向落后地区投入的教育经费占到联邦支出总额的45%,并在美国西部建设了许多著名的研究型大学,且采取发放补贴等激励措施引导劳动力特别是科学家和工程师向南移、向西移。
借鉴与启示
我国与美国的社会经济制度不同,市场经济的发育程度也存在巨大差距,但都是地域广阔的大国,国家内部各地区间经济发展条件的差距都比较大,区域经济发展的不协调状况与美国20世纪30年代以前的状况极其相似。因此,美国在促进区域经济协调发展的财政经济政策方面取得的先进经验和好的做法,对我国有很强的借鉴意义。
1.保持政策制度的规范性与法制化,推进公共财政管理体制的创新。从美国促进区域经济协调发展的财政经济政策历史沿革看,不仅以法律的形式来提供保障,而且根据区域经济发展情况不断进行制度创新以激发开发的动力,是保证其政策效应的根本性举措。因此,我国也要加强财政立法建设,为公共财政管理体制创新提供法律保障;加强和完善财政收入法规建设进程;在推进区域经济协调发展方面,要尽快制定《财政转移支付法》,进一步规范和完善财政层级管理体制;在继续完善现行分税制财政管理体制基础上,推进完善省以下分税制财政管理体制,科学合理划分省以下各级政府的财权和事权,并逐步建立基层财政的稳定财源。
2.灵活运用税收政策,促进区域间经济结构的均衡。美国联邦政府针对不同区域的经济发展水平实行有差异的税制,起到了增强落后地区自我发展能力的根本性作用。我国也应合理降低税负。对中西部实行有效的减免政策,应特别强调以中央税的减免为主,真正体现国家对中西部的实际扶持;考虑在中西部地区推行增值税转型,给这些地区创造一个经济快速发展的机遇和环境;对投资于中西部地区的企业,适当提高折旧率或折旧额,在一定期限内减征一定比例的企业所得税;实行吸引人才的个人所得税优惠政策,提高个人所得税费用扣除标准,对吸引人才的专门补贴予以免税。在税收管理权限和税收分成比例方面,中央财政应给予中西部地区财政更多的优惠;国家在建立和完善地方税体系的前提下,应逐步扩大中西部各省区政府的税收管理权限,同时适度提高西部地区共享税中的地方分成比例;开征资源税,增强落后地区财力。
3.规范转移支付制度,促进区域间基本公共服务的均等化。改革转移支付方法,在提高中央财政的汲取能力的基础上,改革传统体制下的“基数法”,全部采用国际通用的“因素法”,以中西部地区居民人口、财政收入、经济发展水平作为依据,确定教育、医疗等财政转移支付额度。同时,加大中央财政每年用于中西部地区的转移支付总量,调整财政转移支付结构,提高对中西部地区民生的支持力度。
4.强调财政政策与其他政策的配合,促进全国经济的持续发展。一是应加强财政政策与货币政策的配合。充分运用财政贴息手段,扩大银行信贷资金对中西部地区的有效投入,吸引企业和民间投资,促进中西部经济发展和生态保护;积极扩大银行投资性贷款,配合财政政策,切实有效地带动落后地区民间投资增长;推动国债调控功能转型,减少长期建设国债,增发短期国债,并向中西部基础设施建设倾斜。二是加强财政政策与产业政策的配合。在中西部地区加大对国家鼓励类产业项目投资,财政政策要在税收减免、补贴、贴息、担保等方面予以大力扶持。三是处理好东部、中西部财政政策的区别对待与协调配合。财政在支持中西部地区发展的同时,应积极支持东部地区优先发展高新技术产业,推动产业结构升级,提高东部地区国际竞争力。
责任编辑 刘慧娴
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