时间:2020-04-14 作者:邹雷 (作者单位:大连市沙河区财政局)
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摘要:
行政事业单位占有使用的资产,是政府履行社会管理和公共服务职能的物质支撑,如何管理好、使用好这批资产对有效推进政府自身建设、优化资产配置、提高资产的整体使用效率具有重要意义。为配合行政事业单位资产管理工作的开展,2006年底,全国各地都开展了一次比较全面的清产核资,清查过程中突显出的一些行政事业单位资产管理中的漏洞不容忽视,其原因主要出现在体制、制度、管理等方面。
(一)按行政管理体制设置公益类事业单位,影响了资产配置的科学性。我国很多公益类事业单位都是按行政体制设立的,以卫生为例,一级政府(企业)办一家医院,在同一城市有多级政府(企业)则有多级医院,其服务对象都是市民。如省级医院、市级医院、区级医院、医学院附属医院、工厂医院、部队医院等等,由于投资主体不同,主管部门不同,资产配置也不尽相同。医院之间的资产无法调剂,就某一家医院而言,资产配置可能是合理的,但就一个城市而言,重复配置、资产利用效率低下的问题客观存在。学校、幼儿园、城市管理等诸多行业都存在类似问题。这是资产重复配置,效率低下的体制原因。
(二)资金分配渠道的多元化和分配不公影响了资产配置的公平性。行政事业单位资产的...
行政事业单位占有使用的资产,是政府履行社会管理和公共服务职能的物质支撑,如何管理好、使用好这批资产对有效推进政府自身建设、优化资产配置、提高资产的整体使用效率具有重要意义。为配合行政事业单位资产管理工作的开展,2006年底,全国各地都开展了一次比较全面的清产核资,清查过程中突显出的一些行政事业单位资产管理中的漏洞不容忽视,其原因主要出现在体制、制度、管理等方面。
(一)按行政管理体制设置公益类事业单位,影响了资产配置的科学性。我国很多公益类事业单位都是按行政体制设立的,以卫生为例,一级政府(企业)办一家医院,在同一城市有多级政府(企业)则有多级医院,其服务对象都是市民。如省级医院、市级医院、区级医院、医学院附属医院、工厂医院、部队医院等等,由于投资主体不同,主管部门不同,资产配置也不尽相同。医院之间的资产无法调剂,就某一家医院而言,资产配置可能是合理的,但就一个城市而言,重复配置、资产利用效率低下的问题客观存在。学校、幼儿园、城市管理等诸多行业都存在类似问题。这是资产重复配置,效率低下的体制原因。
(二)资金分配渠道的多元化和分配不公影响了资产配置的公平性。行政事业单位资产的购置,主要资金来源是财政资金,财政资金分配的差异性决定了资产配置的差异性。而资金分配的差异受到多种因素的影响:一是财政专项资金的分配行业化、部门化,如教育、农业、科技、城建等等,部分主管单位将专项资金的分配与单位的自身利益结合起来,用专项资金为本单位配置了资产,如行业网络工程、工作用车等等;二是上级主管部门对下级对口部门的专项补助存在很大差异,强势部门得到的专款多,自身建设投入水平高,形成的资产也多,如各地对口的培训中心等。这种资金分配体制造成单位之间、部门之间资产配置严重不公,浪费与不足并存。
(三)资产配置标准不完善,资产使用效益难评价。目前各单位占用的资产是否公平合理难以评价,客观上形成了“大锅饭”体制,占用多的不批评,占用少的不表扬,群众意见大。一是缺乏与地方经济发展水平相适应的标准,如车辆配置标准,省、市、县、乡没有分类标准,同一级次发达地区与贫困地区也没有区别。二是缺乏行业标准,党政机关有公共服务资产,卫生部门有医疗设备,教育部门有教学设备,配什么价位,什么品牌是合理的?没有行业标准。三是缺乏时段标准,随着经济社会的不断发展,新产品、新品牌层出不穷,价格也千变万化,再好的标准也只能管3-5年,如果不及时修订则形同虚设。四是缺乏区域性资产配置标准,如按自然人口配备医院的标准、按受教育人口配备学校的标准、按新闻的需求量配置报社的标准、按服务范围配置党政机构的标准等,各种标准不一。
(四)资产管理体制不科学,责、权、利没有很好结合。多年来,各单位普遍存在多头管理、多重管理的体制障碍,对这块体系庞大、构成复杂、影响因素众多的国有资产一直缺乏专门研究与科学的分类管理。具体而言,一是产权不清,多年来行政事业单位资产谁所有、谁使用、谁配置、收益属于谁等,法律界定不清;二是责任不明,财政负什么责,国资委负什么责;单位领导负什么责,财产使用者负什么责等没有制度界定,缺乏约束机制;三是制度不全,资产配置、处置、流转、考核统计评价等没有具体规定,复杂的管理体系缺乏制度支撑。四是专业知识缺乏,行政事业单位的领导往往是行政管理行家或事业发展行家,但不一定都是资产管理行家,不熟悉市场规则和设备的专业要求。
财政部门代表政府行使资产管理权,要认真履行综合管理的职能,研究资产管理、财务管理与预算管理配套的政策措施;建立产权交易、资产评估、纠纷调解等工作平台;建立健全监督机制、统计评价制度;研究制定资产配置标准,确保国有资产的安全完整、保值增值。
(一)逐步规范公益类事业单位的管理体制,优化国有资产配置。对医院、学校、幼儿园等公益性服务单位按区域统一规划,统一布局,按政府职能分级管理。对城市而言,应由市区两级政府合理划分事权和财权,分级管理。公益类事业单位有财政投入的按基数划转财政体制,无财政投入的直接走向市场自收自支。部队、大专院校和企业承担的社会管理职能逐步移交给政府。在农村,由县政府统一管理县域范围内的公益类事业单位,按城乡规划合理布局、合理配置国有资产,实现资源效益的最大化。
(二)加强资产配置标准体系建设,建立资产使用的约束机制。一要实行一级政府一个标准体系的办法,将制定资产配置标准作为各级财政部门资产管理的一项主要日常工作。二是要分行业制定资产配置标准,行政单位应由财政部门组织有关专家制定细化的标准。事业单位应由主管部门组织专家制定行业的资产配置标准,如医院的专用检查设备,学校的教学设备、教室数量、科研设备等都要有细化的配置标准。三要定期更新标准,根据市场变动情况和经济发展水平,每3-5年调整一次标准。四要建立重点资产配置的审批制度,对基本建设项目,大型设备的配置都要经过行业主管部门和财政部门审批,按配置标准、按区域规划审核,严格控制重复建设和低效建设。五是建立激励与约束机制,对资产配置达不到标准的财政部门要通过调剂或投入方式提高标准,对超标的要实行超标付费办法由单位或个人交付资产占用费,或者在单位之间调剂部分资产。
(三)实行代理制,提高资产配置质量和经营效益。一是对建设类项目实行代建制。由政府通过招标选择具有专业知识的代理商,各行政事业单位将建设项目委托给代理商,由代理商帮助规划、招标、建设、监理、办理产权登记等,最后将资产移交给单位使用。单位支付一定数额的代理费,政府有关部门则负责加强对代理商的监管。二是对资产的购买实行代购制。行政事业单位购买汽车、电脑等设备由单位委托政府采购中心,由政府采购中心按政府采购法规定的程序进行采购。三是对资产的经营实行代管制。行政事业单位的经营性资产委托给代理商,由代理商统一对外招租、经营,经营收入交给单位,由单位按财务制度进行核算管理。
(四)建立预算管理、资产管理与财务管理相结合的新机制,发挥综合管理效益。一是在预算编制环节增加一张资产配置预算表。各单位资产配置达不到标准的,在每年上报预算方案时向财政部门申请资产配置经费,同时单位资产处置收入纳入财政预算,作为资产配置的资金来源。二是在财政决算环节增加一张资产表。2007年部门决算格式和要求中,就在决算报告中专门增加“资产情况表”和“国有资产收益情况表”,反映行政事业单位资产存量状况。各单位应形成制度,每年年终根据要求进行一次资产清理,进行账实核对,将年终实际占用财产向财政部门报送决算表。三是将资产管理与资金管理一并纳入财政和审计监督体系,在对财政资金使用情况进行检查的同时要对资产管理情况进行检查。审计部门每年向人大报告财政财务收支执行情况报告时,要同时报告资产占用与使用情况,逐步强化资金与资产同等重要同步管理的观点。
责任编辑 周多多
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