时间:2020-04-14 作者:文政 (作者单位:深圳市罗湖区财政局)
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摘要:
由于公共服务具有非竞争性和非排他性特征,所以私人是不愿意提供的,只能由政府来提供。但是公共服务的提供与生产是两个不同的概念,提供不等于生产,提供者也不一定是生产者。由于政府的天然垄断地位,使得其直接去充当公共服务的生产者缺乏竞争对手和竞争压力,从而容易导致资金使用低效、机构人员膨胀、权力寻租等现象的发生。同时,与细分市场上的各类专业公司相比,政府不是万能的专家,这也容易导致政府直接生产公共服务的劣质与低效。
罗湖在政府购买公共服务方面的探索
深圳作为市场经济发育比较早的地方,各类市场主体比较成熟,这为公共服务由政府直接生产的单一模式走向多元主体竞争合作的模式提供了得天独厚的条件。
1999年,深圳市罗湖区从环卫清扫外包入手,较早地开始了政府购买公共服务方面的探索。当时,全区承担的市政道路清扫面积为624万平方米,由城市管理办公室(以下简称“城管办”)下属的六个财政拨款事业单位承担,由于清扫面积逐年扩大,加上新建了一批公厕和垃圾中转站,增人增编增支的压力很大。区政府经过调研,决定将其中的367万平方米签约外包给罗湖环卫公司和日新公司,外包单价为每平方米3.6元,外包经费为1335万元,...
由于公共服务具有非竞争性和非排他性特征,所以私人是不愿意提供的,只能由政府来提供。但是公共服务的提供与生产是两个不同的概念,提供不等于生产,提供者也不一定是生产者。由于政府的天然垄断地位,使得其直接去充当公共服务的生产者缺乏竞争对手和竞争压力,从而容易导致资金使用低效、机构人员膨胀、权力寻租等现象的发生。同时,与细分市场上的各类专业公司相比,政府不是万能的专家,这也容易导致政府直接生产公共服务的劣质与低效。
罗湖在政府购买公共服务方面的探索
深圳作为市场经济发育比较早的地方,各类市场主体比较成熟,这为公共服务由政府直接生产的单一模式走向多元主体竞争合作的模式提供了得天独厚的条件。
1999年,深圳市罗湖区从环卫清扫外包入手,较早地开始了政府购买公共服务方面的探索。当时,全区承担的市政道路清扫面积为624万平方米,由城市管理办公室(以下简称“城管办”)下属的六个财政拨款事业单位承担,由于清扫面积逐年扩大,加上新建了一批公厕和垃圾中转站,增人增编增支的压力很大。区政府经过调研,决定将其中的367万平方米签约外包给罗湖环卫公司和日新公司,外包单价为每平方米3.6元,外包经费为1335万元,由区城管办对履约情况进行监督检查。剩下的257万平方米由城管办直属环卫所承担,单价每平方米4.9元,清扫支出1264万元。六个环卫所共有在职员工625人,当年财政承担的人员支出3319万元。如果加上人工成本,则环卫所自扫部分的单价高达每平方米17.8元,几乎是外包单价的5倍。紧接着,区里又对接送教师的班车进行了改革。区教育局原来有一个车队,用于接送教师上下班,养人养车的经费一年约为130万元,不仅成本高,而且车辆利用率很低。2000年,区政府决定将该批车辆公开拍卖,司机分流安置,以公开招标的方式确定一家运输公司来接送教师上下班,最后,一运输公司以每年60万元的价格中标。以此为开端,几年来,区政府购买公共服务逐渐扩展到政府物业管理、医院后勤服务、政府投资项目评审、基建审计、公共工程等方面,1999年政府购买公共服务的资金为8000万元,平均节支率为15%。2006年达到了30832万元,平均节支率为16.3%。面向市场购买公共服务的效果是明显的,一方面,它以民事合同的形式将政府与市场置于平等地位,扩大了行政参与,有利于实行行政民主化,有助于树立服务观念;另一方面,它有力地支持了市场经济的发育和完善,增加了税收,节约了财政资金,控制了政府自身的扩张,提高了行政效率。
存在的问题
从罗湖区的实践来看,目前在政府购买公共服务方面存在的主要障碍和突出问题表现在三个方面:
一是政府购买公共服务的动力不足。政府部门天然地偏好行政垄断的方式,因为行政垄断能更直接更迅速地调动社会资源、实现意图、规避风险、扩充权力。此外,政府不是一个营利机构,不能以赢利作为其行为的出发点,政府的很多活动难以计算成本,很多结果难以量化,这就使得政府自身重视成本与绩效有一定的难度。这与企业从降低成本、提高效率的需要出发采取外包模式大不相同,因而政府购买服务的动力普遍不足。
二是认识上的偏差与惯性思维的作用。人们往往容易陷入公共服务由政府提供,就得由政府来生产的误区,或者从部门利益出发,在惯性思维的推动下,每当增加新的公共服务任务时,不是优先考虑向市场购买,而是要求增设机构,扩充编制,增聘人员,追加开支,其结果是使政府无法走出“精简-膨胀-再精简-再膨胀”的怪圈,行政绩效目标难以实现。
三是政府采购公共服务的规模还不够大,覆盖面还不够广。目前全区政府购买公共服务的金额占预算支出的比重仅为10.4%,规模明显偏小。同时,政府购买服务还远未覆盖社区和民间组织自治、公共事业民营化、政府物业经营等许多方面,在品种和质量上还显得比较单一,在结构和购买方式上也不够平衡。
创新政府购买公共服务制度
(一)创新公共服务理念,强化政府成本观念
公共服务实现的前提和保证是税收。政府是居民聘请的社会公共事务管理者,居民是公共服务的最终需求者和出资者,政府成本决定着居民纳税额的高低,政府必须重视成本,审慎运用。因此,政府在公共服务中的角色定位必须转变。政府是公共服务的提供者,但不一定是生产者;是规则的制定者和执行的监管者,而不一定是直接操作者。明确了这种定位,不仅可以最大限度地利用市场力量来提高公共服务的质量,降低公共服务的成本,还可以抑制政府规模的扩张,促进市场主体的发育。
(二)创新预算制度,推行绩效预算,将成本——收益分析方法具体化
要扭转政府运作是可以不计成本、不讲效率的观念,把政府的投入与产出紧密联系起来加以考核,促使政府改革自身运作方式,积极运用市场机制,大力推行公共服务的市场购买,努力降低行政成本,提高行政效率。要大力推行绩效预算,把各种支出与预算单位的绩效计划联系起来,按业务活动的绩效目标来考察其支出效果,每项支出都依据业绩项目计算出来。单位要得到更多的钱,就必须办更多的事,而且必须把事情办好,单位预算越多,要办的事就越多,责任也就越大。这就促使单位对于新增公共服务事权,优先考虑从市场购买,在资金安排上扭转了增事必然增人增机构的状况。同时建立起一套完善的考核体系。
(三)加快政府投融资体制和行政方式的变革与创新
从深圳市罗湖区的实践来看,一是应对政府自身后勤事务和一些经营性事务,实行政府出资,市场生产。市场主体由于竞争机制的作用,有专业化的管理队伍和管理经验,有广泛的客户资源网络,因而在生产这类公共服务方面,会比政府自身更有效率。如:政府物业经营、政府部门办公设施的维护、干部职工上下班的接送、车辆用油、保险和维修、政府办公大楼的清洁、保安、绿化、设备维护和理发、餐饮服务乃至学校和医院的后勤事务等,均可通过公开招标,交给专业公司办理。
二是应将政府的一些服务职能签约外包。政府的一些服务职能,属于纯公共产品,但如果由政府自身生产,所耗费的人力成本和时间成本是巨大的。这类服务,包括罗湖区商业步行街的管理、政府办事指南的查询、政府信息的披露、公众咨询与投诉、对企业会计信息的审计、招商引资、经济案件的鉴证、政府信息工程的建设及运营、社会治安电子防控工程建设与维护管理、统计信息的采集、城区的宣传包装推介、城区改造升级的规划设计、各类节庆礼仪晚会活动的策划实施、政府重大调研课题、政府部门的绩效测定、各类人员的培训和再教育等等,均可签约外包给市场上的专业机构来承担。
三是在履行政府职能过程中,人手确实不足的,可通过向市场购买劳务的方式来解决。由政府制定统一规范的购买劳务办法,根据各单位增加的工作量,核定必需的购买劳务指标,包括推行雇员制、向劳务公司购买季节工、向保安公司聘请保安等等,对事不对人,办事不养人,防止人员固化。
四是应创新教育、文化、体育、卫生事业的承办格局。区政府的主要责任是向居民提供义务教育、群众文化和体育、基本医疗服务,在保障此条底线的基础上,应创新教育发展思路,采取合办、联办、承办和自办等灵活多样的方式,积极引入各类社会资本,发展民办教育和具有独立法人资格的教育集团,推动国有民办学校和由开发商、其他企业或私人投资兴办的学校的发展。本着“不求所有,但为所用”的原则,充分整合和最大限度地利用辖区内各种文体卫资源,形成优势互补、资源共享的利益联合体。积极引进战略投资者,参与区体育、卫生、文化产业的建设和改组改造,对此类混合型公共服务中的一些准经营性项目,如核磁共振等昂贵的医疗设备,可实行设备租赁或推向市场融资,减少财政无偿拨款,避免重复购置或不合理购置。
五是推行社区和民间组织自治。应通过积极稳妥地发展社区和民间组织,逐步把一些社会管理职能下放给社区和民间组织承担。特别是在社会福利领域或社区服务层面,政府不方便或没有足够精力和财力做的,由贴近市民、自发组织的社区和民间组织来承担,其效率更高,同时有助于形成良好的社会风尚,增强社会的凝聚力,培养和提高社会自我管理能力。应将诸如福利院、居家养老、残疾人扶助、学生课后及假期托管、安全文明小区等公益事务委托给社区和民间组织来承担,政府主要是事前参与、事中介入、事后评议,通过人员补助、计件购买、中介代理等方式来完成公共服务的供给。在辖区各类住宅区全面引进物业管理公司,将治安、计生、环卫、外来人口管理等政府职能揉合到物管之中,政府按费随事转的原则给予适当补贴,防止街道和社区工作站无限膨胀和机关化。
责任编辑 张晓红
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