时间:2020-04-14 作者:本刊记者 石化龙 刘慧娴
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摘要:
党和政府历来十分重视民生问题。党的十七大更是明确将改善民生作为工作的重点,提出要“加快推进以改进民生为重点的社会建设,实现全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”而改善民生与财政有着密切的关系。
在近期由中国社会科学院财政与贸易经济研究所和中国财政经济出版社联合举办的《中国财政政策报告2007/2008》首发式暨“财政与民生”学术研讨会上,各路专家、学者就财政与民生的关系、财政如何支持实现“五有”目标等重大问题进行了热烈而深入的探讨,勾画出了一幅实现“加快推进以改善民生为重点的社会建设”战略目标的“路线图”。
改善民生是促进社会发展的重大主题
财政部部长助理丁学东认为,改革开放以来前20年左右的时间,我们在知识经济、社会发展和实施现代化战略的物质条件、基础设施建设方面投入巨大,形成了从交通、通讯到城市化配套条件等方方面面的硬件基础,今后我们面临的重大任务就是要更加努力地构建从教育、就业、基本医疗、社会养老、住房保障到生态保护等方方面面的软件基础,这是完善社会发展的重大主题。胡锦涛总书记在十七大的报告中也明确要求加快推进以改进民生为重点的社会建设,具体涉及发展...
党和政府历来十分重视民生问题。党的十七大更是明确将改善民生作为工作的重点,提出要“加快推进以改进民生为重点的社会建设,实现全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。”而改善民生与财政有着密切的关系。
在近期由中国社会科学院财政与贸易经济研究所和中国财政经济出版社联合举办的《中国财政政策报告2007/2008》首发式暨“财政与民生”学术研讨会上,各路专家、学者就财政与民生的关系、财政如何支持实现“五有”目标等重大问题进行了热烈而深入的探讨,勾画出了一幅实现“加快推进以改善民生为重点的社会建设”战略目标的“路线图”。
改善民生是促进社会发展的重大主题
财政部部长助理丁学东认为,改革开放以来前20年左右的时间,我们在知识经济、社会发展和实施现代化战略的物质条件、基础设施建设方面投入巨大,形成了从交通、通讯到城市化配套条件等方方面面的硬件基础,今后我们面临的重大任务就是要更加努力地构建从教育、就业、基本医疗、社会养老、住房保障到生态保护等方方面面的软件基础,这是完善社会发展的重大主题。胡锦涛总书记在十七大的报告中也明确要求加快推进以改进民生为重点的社会建设,具体涉及发展教育、扩大就业、增加居民收入、健全社会保障体系、建立基本医疗卫生制度、完善社会管理、维护安定团结等方面。这是在以人为本的科学发展观指导下推进我国社会建设、促进经济社会可持续发展的纲领性要求,也是开启更大的、更加纵深的现代化发展空间的战略性部署。
循着这样的思路,财政部财政科学研究所所长贾康把讨论民生问题放在历史长河里看待,认为“改善民生是顺应社会历史演变规律的战略性要求”,“要用世纪的眼光看民生问题”,并从历史的角度对我国的民生问题作了系统的阐述。
财政是改善民生诸多棋子中分量最重的一枚
在中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长高培勇看来,不仅是这两年,而且在今后很长的时间内,改善民生都将是我国经济社会生活中使用频率最高的一个词汇。不仅仅是因为改善民生将是我国政府今后一个时期的工作重点,也不仅仅因为党的十七大报告中改善民生占了相当大的篇幅,更重要的是财政与民生高度相关。因为作为政府的职能事项,改善民生事关方方面面,没有哪一个政府部门、哪一个经济社会领域能够置身其外。但是相对而言,财政或者财政政策是最重要的。“这是因为,政府的事情、政府的职能总要和财政上的钱联系在一起。中国有两句古话,一句是巧妇难为无米之炊,另一句是天下没有免费的午餐,这就告诉我们政府的事要靠钱铺路。由此看来要实现党的十七大报告所描绘的‘五有’目标,离不开财政这个基础。在政府为改善民生操用的诸多棋子中,财政是分量最重的一枚;在政府为改善民生安排的各项工作中,财政是不能不突显的一条主线。”
中国社会科学院副院长陈佳贵持相同的观点。他认为,“民生问题的解决需要多方面的努力,财政是其中最重要的,根本解决民生问题需要强有力的财力保证。恰当的财政制度和政策,能够最大限度地发挥财政在解决民生问题上的作用。”
丁学东也认为,财政改革与发展的基本导向,就是通过合理的政府收支分配,尽可能低成本、高效率地提供经济、社会所需的且与民生息息相关的公共产品和公共服务。
要特别抓住基本民生和基本公共服务这个层面
关于财政与民生的关联,高培勇也提醒人们,尽管在计划经济转向市场经济过程中,我们把为数不少的民生事项当作市场应该解决的东西,统统归给市场,几乎排除了财政介入民生的可能性,留下了沉痛教训,但是,我们必须防止从一个极端走向另一个极端,不加分析、不加鉴别地把所有的民生事项统统揽入财政的怀中。在市场经济体制已经初步建立的今天研究民生问题,必须在历史与现实、理论与实践的联系当中,对财政与民生之间的关联和财政介入民生的深度、广度、途径和方法给出一个恰当的解释。他认为,财政应当关注民生、改善民生、保障民生,但绝不能包揽民生。
清华大学教授白重恩也认为,“当前人们谈到民生问题,往往容易失去冷静。比如,在关于医疗卫生体制改革的讨论中,人们往往把愿望和能力分割开来,这会带来很多问题。人人都希望享受最好的免费医疗,但是我们没有这样的能力。如果你在医疗方面多花钱,在别的方面就只能少花些钱,因为我们只有这么些钱。”
财政部财政科学研究所所长贾康对此亦颇有同感,他说:“我感觉有这样一种公共财政把所有民生问题统统揽入的情绪和意识。不少人认为既然财政有钱了,一年超收1万多亿,民生问题为什么不能都解决了?在许多人眼里,民生概念并不是很清晰,各个角度可能有不同的理解。我们必须把握好和区分好民生理念,即从政府、公共财政角度要特别抓住‘基本民生’这个层面。实际上我们分析一下,要把一些基本的公共服务做到位,现在的财政能力远远不够。”贾康以西藏的基础教育为例,要想让小学义务教育达到一个稍微像样的水平,西藏必须保证孩子在寄宿制学校学习,解决这个基本问题仅“十一五”期间至少需要50多亿元资金,而西藏一年的财政收入只有12亿,支出为150亿左右,将近140亿的财力要靠中央转移支付,所以,为一件事一年投入10几亿,想下这样的决心不容易。因此,贾康认为,合理发挥公共财政的作用,实际上要抓的是基本民生问题。比如,教育首先要抓基础教育,医疗首先要抓基本医疗保障,住房最托底的应该是廉租房。在基本民生方面,实现基本公共服务均等化的导向非常重要,但是,它的实现是一个漫长的历史过程。据贾康介绍,澳大利亚是世界上均等化水平最高的国家,他们的均等化不是财力、财富的平均化,而是每个人享受到的公共服务的使用价值基本均等。而要想在类似我国青海、西藏等地广人稀的区域达到这种水平,需要投入的财力是澳大利亚的几十倍。所以,要实现基本公共服务均等化的目标只能脚踏实地一步一步向前推进。
北京师范大学教授李晓西也提出了公益性的财政责任问题。“我们现在一讲教育就是公益的,卫生也是公益的,这话不要说得太绝对,因为公益性会让老百姓觉得是免费的,但实际上全部公益是不合理的。”李晓西还举例说,高等教育就是市场化和公益性的结合,是收费的,国外也是如此。再如把卫生定义为公益性也不全面,卫生产品有公共产品,也有私人产品,流行性疾病是公共卫生来管的,但镶金牙不是。他认为,私人产品不能和公共产品搅在一起,国家就是做公共产品,私人产品由市场来做。
要建立改善民生的长效机制
中国人民大学教授朱青认为,实际上我们不是从现在才开始关注民生,改革开放以后,我国的财政支出结构就有了很大变化,由过去的生产型财政变成了公共财政,实际上已经在支出结构上注重民生了,他列举了以下数据说明财政在改善民生问题上发挥的巨大作用。
比如,财政教育支出大幅增长,1980—1996年,预算内教育支出从9.2%提高到17.8%。2006年,全国财政性教育经费达到6123亿元,比2000年增加了3561亿元,增长139%,年均递增15.62%;全国预算内教育经费达到5570亿元,比2000年增加3485亿元,增长167%,年均增长17.79%。
社会保障支出也增加很快。1980—1997年,财政的社会优抚、社会救济支出年均递增12%,1998—2006年年均递增23%,其中社保补助一项年均递增39%。
医疗卫生的投入虽然相对少一些,但是1986—1997年,医疗卫生事业费包括基建年均递增15%,2003—2006年均递增19%,非典以后医疗卫生支出大幅度增加,不含基建,到2006年医疗卫生经费占财政总支出的3%。
“从这些数字可以看出,财政在改善民生方面取得了很大成就,但是,另一方面,民生问题对财政资金的需求也很大,任重而道远。”朱青说。
国务院发展研究中心副主任卢中原也提醒,“目前我国正处于改革攻坚阶段,在这样的改革进程中,相关的财政职能怎样转换,如何发挥好公共财政的作用,需要进一步深入探讨,形成共识。比如我们的改革往往在财政增量上做一些调整,提出向改善民生倾斜,向加强社会薄弱环节倾斜,但是如果存量不调整,实现改善民生的目标很困难,而调整存量必然会触动一些既得利益群体,如何面对,这些都是我们面临的挑战。”他认为,财政要想切实改善民生,必须建立长效机制,避免形势好就多倾斜,形势不好就淡化一些的现象。“我们能不能形成一种制度,比如通过预算制度建立起保证改善民生支出的长效机制,这也是需要我们关注和研究的。”卢中原建议。
提高支出效率增强支出透明度
那么,如何让有限的财力在改善民生方面发挥更大的作用?
贾康认为,实现机制创新是必由之路。比如文化下乡问题,如果只强调乡镇的机构、人员如何完整,不注重效率,效果肯定不好。在这方面,江西省财政厅进行了有益的探索。他们通过政府采购文化下乡,一年安排5千万元资金,在全省招投标,中标的文化团体完成达标任务后,财政直接把经费打到这些文艺团队的账户上,效果很好。再如,山西省实行了村医政府采购,经过医院培训、挑选以后,让村医行医的同时,附加上政府赋予他们的义务,而且每年要考核,实行淘汰和培训制度,将政府的资金运用与市场机制优化资源配置的竞争功能相结合,使财力的使用更有效率。
北京师范大学教授李晓西也认为,要以恰当的方式提高财政支持效率。比如扶贫资金按照贫困程度兑现,这种单一指标,导致一些县养成了依赖财政、依赖国家的心理。因此,要有激励指标,穷有财政扶持,脱贫有财政奖励。
此外,贾康还指出,解决民生问题不可避免要联系到民权问题。现在很多公共财政的研究者和实际工作者都强调,在解决民生问题时要加强民主财政、法制财政建设,因为公众要求享有公共资源配置方面的知情权、建议权、监督权,要求详细了解公共预算反映的财力和代表的物力相关分配情况。比如,前不久广东省财政厅公布广东投入了70%的财力用于改善民生,但是公众和媒体对财政支出的透明度提出了更高要求,要求公布这些财力具体投入到了哪些项目。由此可见,在解决民生问题、掌握好民生问题处理的政策性的同时,合理地考虑相关的民主化、法制化建设问题十分重要。
税收是改善民生的重要工具
高培勇将财政在改善民生方面发挥作用的途径归结为两点:一是收入,一是支出,即在收入的安排上,对于有关民生的事项少收钱;在支出的安排上,对有关民生的事项多拨钱。税收作为财政收入的主要来源,在改善民生方面发挥了重要作用。
国家税务总局税收科学研究所所长刘佐认为,“党的十七大要求提高劳动者所得在国民所得中的比重、提高工资性或者劳务性的所得在初次分配中的比重,从税收来讲也是向着这个方向努力的。”
2006年开始全面取消了农牧业税,这是几千年来中国农村税收制度的重大改革;提高了增值税和营业税的起征点,个体经营者的税负有所减轻;企业所得税方面,这几年采取了很多优惠措施,特别是从2008年1月1日起,企业所得税两法合并,税前扣除进一步放宽,税率降低;个人所得税也采取了一些减低税负的措施,比如2005-2008年间,两次提高了工资薪金所得的个人所得税扣除额,第一步从800元提高到1600元,第二步从1600元提高到2000元,同时把利息税20%的税率降到5%,减了15个百分点。从下一步税制改革和调整方向来看,还有继续调整的空间和必要:个体户的费用扣除和个人投资者的费用扣除都有提高的必要性。另外,从长远来看,个人所得税应该从分项征收向综合征收发展,否则税负就不是特别公平和合理。
同时,刘佐也提醒,税制改革并不等于减税,解决民生问题也不等于减税。“税该减的要减,但不是减得越多越好。因为税收是国家财政收入最主要的来源,如果没有足够的税收,国家财政无法运行,有关改善民生方面的支出也难以保证。因此,减税是必须要做的,但得和财政支出一并考虑。”
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