时间:2020-04-14 作者:贾康 刘军民 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
编者按:
改革开放以来,我国经济快速发展,已经形成了完备的产业体系,但总的来看,经济增长方式仍比较粗放,资源消耗大,产品附加值偏低。自主创新能力薄弱是制约我国产业升级和竞争力提高的重要因素。党的十七大报告提出,要提高自主创新能力,建设创新型国家,这是国家发展战略的核心,是提高综合国力的关键。面对新形势,各级财政部门要坚持科学的发展观,调整发展思路,大力支持企业自主创新,并以此为基础,调整和优化产业结构,转变发展方式,促进我国经济又好又快发展。本期专题反映了财政部门近年来从政策、资金等方面支持企业技术进步、提高自主创新能力、推动创新型国家建设的实践和探索,以便大家更好地学习、参考。
提高自主创新能力,建设创新型国家,并以此促进经济增长方式转变,是当前我国抓住重要战略机遇期,实现国民经济又好又快发展的迫切需要。在此过程中,财税政策包括财政科技投入、税收优惠、政府采购、创新基金、政策性金融支持等,对于促进、引导和激励自主创新活动,提高基础科研工作者和各类市场主体的自主创新能力具有至关重要的作用。建立健全支持自主创新的财税政策体系,是我国当前和今后一个时期完善公共政策、加强宏观管...
编者按:
改革开放以来,我国经济快速发展,已经形成了完备的产业体系,但总的来看,经济增长方式仍比较粗放,资源消耗大,产品附加值偏低。自主创新能力薄弱是制约我国产业升级和竞争力提高的重要因素。党的十七大报告提出,要提高自主创新能力,建设创新型国家,这是国家发展战略的核心,是提高综合国力的关键。面对新形势,各级财政部门要坚持科学的发展观,调整发展思路,大力支持企业自主创新,并以此为基础,调整和优化产业结构,转变发展方式,促进我国经济又好又快发展。本期专题反映了财政部门近年来从政策、资金等方面支持企业技术进步、提高自主创新能力、推动创新型国家建设的实践和探索,以便大家更好地学习、参考。
提高自主创新能力,建设创新型国家,并以此促进经济增长方式转变,是当前我国抓住重要战略机遇期,实现国民经济又好又快发展的迫切需要。在此过程中,财税政策包括财政科技投入、税收优惠、政府采购、创新基金、政策性金融支持等,对于促进、引导和激励自主创新活动,提高基础科研工作者和各类市场主体的自主创新能力具有至关重要的作用。建立健全支持自主创新的财税政策体系,是我国当前和今后一个时期完善公共政策、加强宏观管理的一项重要任务。
一、近年来财税部门支持自主创新的主要政策实践
2005年,党的十六届五中全会提出,要“把增强自主创新能力,作为科学技术发展的战略基点和调整产业结构、转变增长方式的中心环节,大力提高原始创新能力、集成创新能力和引进消化吸收再创新能力。”提高自主创新能力由此成为新时期一项重要的国家战略。
2006年,国家发布了具有划时代意义的《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》(以下简称《规划纲要》),对建设创新型国家进行了系统规划和总体部署。为贯彻落实规划纲要,营造激励自主创新的环境,推动企业成为技术创新的主体,2006年年初国务院发布了《实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)>的若干配套政策》,其中财税政策的内容十分引人注目。对财政科技投入增长、鼓励企业研发投入、加速科技成果转化、促进高新技术企业发展和建立自主创新产品政府采购制度等多方面作了系统、全面的规定,奠定了今后相当长一个时期内科技财税政策的主基调,标志着我国财税政策支持科技创新进入了一个新的历史时期。《国家“十一五”科学技术发展规划》也在2006年发布,明确了“十一五”期间促进科技发展的思路、目标和重点。
2007年是贯彻落实《规划纲要》及其配套政策的重要一年。财税部门从科技税收优惠、科技预算拨款、政府采购等多个方面完善政策体系和激励机制,推进落实,着力为科技创新营造良好的政策环境。
在财政科技预算支出上,按照《科技进步法》和《规划纲要》的要求,各级财政部门在编制年初预算和预算执行中的超收分配时,都着力体现法定增长的要求,保证科技经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度。2007年前11个月,中央和地方财政用于科学技术方面的支出达1173.93亿元,比上年同期增长33%,高于同期财政收入31%的增幅,这也是近年来财政科技支出增长最快的一年。
在扶持自主科技创新的税收政策方面取得重大进展。2007年3月16日,十届全国人大五次会议通过了新的《中华人民共和国企业所得税法》,其中第二十八条规定,对国家需要重点扶持的高新技术企业,减按15%的税率征收企业所得税,同时统一和规范了企业研发支出税前扣除办法和标准等科技税收优惠政策,实现了三项重要突破:一是取消了行业限制,过去的政策中规定只有工业企业才能享受技术开发经费150%抵扣应税所得政策,新政策允许所有企业(包括建筑业、服务业等非工业企业)都可享受这一政策;二是取消了技术开发经费增幅的限制,原来的政策规定只有技术开发经费比上年增加10%以上的企业才有资格享受这一政策,新政策则规定按当年实际发生额进行抵扣;三是取消了对当年应税所得的限制,原来的政策规定企业必须有足够的应税所得,否则就不能享受,新政策规定企业技术开发费用当年抵扣不足部分,可按税法规定在5年内结转抵扣,使那些微利或亏损企业的技术创新也得到鼓励。2007年11月28日,新的《中华人民共和国企业所得税法实施条例》经国务院第197次常务会议通过,从2008年1月1日起实施。
在流转税的优惠方面也有新举措。继2004年7月在东北8个行业实施扩大增值税抵扣范围试点后,2007年5月,财政部、国家税务总局制定了《中部地区扩大增值税抵扣范围暂行办法》,选择中部地区(六省)26个老工业基地城市的8个行业(高新技术产业为其中之一)实施扩大增值税抵扣范围试点,并已从2007年7月1日起实施。2007年1月,财政部、海关总署、国家税务总局还发布《科技开发用品免征进口税收暂行规定》,对科学研究、技术开发机构,在2010年12月31日前,在合理数量范围内进口国内不能生产或者性能不能满足需要的科技开发用品,免征进口关税和进口环节增值税、消费税。
在支持中小企业科技自主创新和鼓励创业投资方面,为解决科技型中小企业缺乏资金、研发设备及软件等问题,支持其更好地实现技术创新,2006年,财政部、科技部在“科技型中小企业技术创新基金”中增设了“中小企业公共技术服务机构补助资金”,支持中小企业公共技术服务机构的发展。中央财政安排5000万元,对100家公共技术服务机构(其中创业服务中心24家,生产力促进中心31家,研究和测试机构17家,科技中介咨询公司8家。)予以支持。2007年2月,财政部、税务总局《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》明确创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市中小高新技术企业2年以上(含2年),符合条件的,按其对中小高新技术企业投资额的70%抵扣该创业投资企业的应纳税所得额。2007年7月6日,财政部、科技部发布《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》,旨在引导基金通过引导创业投资行为,支持初创期科技型中小企业的创业和技术创新。2007年中央财政安排了1亿元资金建立引导基金,采取支持阶段参股、跟进投资、风险补助和投资保障等方式来支持科技型中小企业创业投资。科技型创业投资引导基金的政策突破了以往传统财政支持方式,突出了市场化、公共化、专业化的原则,既发挥了引导作用,又避免了对所参股创业投资机构的行政干预,体现了公共化原则,使科技中小企业的融资环境得到改善。
在政府采购政策方面,给予自主创新产品以大力支持。2006年,财政部发布了《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见的通知》。同年12月31日,科技部和国家发展改革委、财政部联合发布了《国家自主创新产品认定管理办法(试行)》,着手建立国家自主创新产品认定制度,规范自主创新产品认定工作。2007年上半年,财政部发布了《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审办法》和《自主创新产品政府采购合同管理办法》三个办法。这是我国首次系统化地出台促进自主创新的政府采购具体政策。《预算管理办法》要求,采购人在预算编制工作中,优先考虑购买自主创新产品,各级财政部门优先安排采购自主创新产品的预算;《评审办法》主要是通过降低对自主创新产品供应商的资格要求、改进评审办法等措施给自主创新产品优惠政策。在不同的评审办法中,要给予自主创新产品5%-10%的价格扣除,或4%-8%的评审因素加分等优惠条件;在满足采购需求、质量和服务相等的情况下,自主创新产品报价不高于一般产品当次报价的最低报价5%-10%的,应当选择自主创新产品。通过支持创新的政府采购政策,可以保护并促进本国产业的发展,可以扶持处于初创期的技术创新活跃的中小企业,可以引导各种资源投入国家急需的重点技术项目,从而贯彻国家的科技政策。
2007年,各地财税部门对扶持本地区作为重点发展的科技产业也是各尽其能,颇显成效。例如北京市对重大高新技术成果转化项目上缴营业税、所得税、增值税的地方收入部分,财政安排专项资金给予扶持等,清华同方、北大维信、大唐电信等一批具有自主知识产权的企业自主创新和成果转化项目等得到政策支持。上海市徐汇区对科技企业2007年发生的创新活动管理费用进行财政补贴。浙江省也制定了办法,对省内2007年度的高新技术产业化项目、具有自主知识产权的成果转化及产业化项目给予财政补助。湖南省财政厅则通过设立科技创业投资和产业开发基金,稳步增加对高新技术企业的财政扶持。
二、财税政策支持自主创新展望
展望2008年及“十一五”后期,将是《规划纲要》和《国家“十一五”科技发展规划》等全面贯彻落实的重要时期,相关政策的配套措施、实施办法和管理细则将相继出台,科技活动将得到财税政策更深程度、更广覆盖面的支持,政策效力将进一步显现。在2007年全国财政工作会议上,财政部部长谢旭人要求继续加大对科技创新的扶持力度,建立财政科技投入的稳定增长机制,实施财税优惠政策,支持国家实验室和国家重点实验室建设,推动产学研有机结合,保障重大科技专项顺利实施,促进区域科技创新体系建设,促进国内重大装备制造业振兴,积极开展创业投资试点,完善创业投资引导基金政策,拓展中小企业发展专项资金支持范围。
一是财政新增收入在预算安排上继续向科技创新倾斜。2008年全国财政科技投入将突破1500亿元的新高,科技投入强度有望进一步加大,财政科技拨款占全部财政支出的比重将达4%。合理整合、统筹国家科技投入,建立科技经费投入宏观协调机制,更好地发挥财政资金投入效果。全社会R&D支出将超过3500亿元,占GDP的比重将达到1.5%左右,逐步趋近工业化国家平均2%的水平。到2010年,全社会R&D支出占GDP的比重将达到《规划纲要》提出的2%的目标。
二是优化投入结构,改进投入方式。财政资金将更加注重发挥对企业自主创新的激励和引导作用。自主创新的战略重点是提升技术创新能力,但目前我国尚未建立起有效的技术创新体系,企业自主创新能力薄弱,成为贯彻落实创新型国家战略的“软肋”。为此,财政投入需要重点转向科技平台式服务体系建设、创新服务体系建设、创新基金投入等重大项目,通过营造良好的环境,扶持企业成为科技创新的主体。财政政策的支持既要做好对企业研发阶段的扶持,又要做好对产业成果转化阶段的扶持,贯穿于技术创新全过程,做到有始有终,特别是要重点做好对产业共性技术、核心技术研发和应用的扶持。在支持方式上,财政应特别注重(无偿)拨款、贴息、担保、参股等多种支持方式的合理运用,特别是通过“四两拨千斤”的机制力争放大政府扶持作用。
三是优先支持产业技术创新。产业技术水平是一个国家科技和经济发展水平的集中体现,产业技术创新对于迅速提高我国产业技术水平和竞争力有重要意义,而以自主创新提升产业技术水平是产业结构优化升级的关键。当前我国产业技术水平的提升滞后于产业发展要求的矛盾比较突出,单纯靠引进技术无法支撑我国产业的持续高速发展,必须转入引进技术与自主创新相结合的新发展阶段。在公共财政体制下,政府促进产业技术创新重点在于进行有选择的政策引导。财政资助重点在于:企业无力或不愿投入的领域,主要是一些公共性强,社会效益好,风险比较大的共性技术、关键技术研究;加大支持重点技术创新,支持产业集群公共服务体系建设;提供若干行业的技术基础设施,鼓励集群创新和技术共享;大力培育技术创新服务机构,加快建立面向中小企业的产业技术创新服务平台。
四是加强科技基础条件平台建设,建立科技基础条件的共享机制。长期以来,科技基础条件平台薄弱和封闭运行是制约我国技术创新能力实现的一个瓶颈。为此,各级财政在原有经费渠道不变的情况下,要加大对平台建设的投入支持力度,合理安排平台运行经费,到2010年,搭建由研究实验基地和大型科学仪器设备共享平台、自然科技资源共享平台、科学数据共享平台、科技文献共享平台、成果转化公共服务平台和网络科技环境平台等六大平台为主体框架的国家科技基础条件平台,为各类科技自主创新活动提供公平竞争的环境,使全社会成员都能享受到科技进步的成果。同时建立与平台建设和管理相适应的政策法规和制度规范,形成以共享为核心的制度框架。
五是陆续启动国家重大科技专项,财政将对此提供较充足的经费,予以重点支持保障。《规划纲要》确定了一批国家科技重大专项,2007年12月26日,国务院常务会议审议并通过了新一代宽带无线移动通信网、水体污染控制与治理和重大新药创制三个国家科技重大专项实施方案,2008年将进入启动和具体实施阶段。其他多项科技重大专项根据国家发展需要和实施条件的成熟程度,也将在2008年逐项论证启动,如大型飞机专项、转基因生物新品种等。重大专项的实施对解决相关领域技术瓶颈、实现集成创新、突破核心技术、提升行业整体技术水平和优化科技资源配置将产生巨大的推动力,对提高我国企业自主创新能力和产业竞争力具有突出的重要意义。
六是国家科技计划将更多地反映企业重大科技需求,并更多地吸纳企业参与,支持企业承担国家研究开发任务。在具有明确市场应用前景的领域,将建立企业牵头组织、高等院校和科研院所共同参与实施的有效机制。政府对于需要研究开发的重大创新产品和技术,将拿出一部分通过政府采购招标方式,面向社会确定研究开发机构,签订订购合同。同时,要改造国家科技计划体系,统筹科学研究与技术创新之间的关系,重点完善技术自主创新领域的战略布局与政府财政资源配置。
七是科技税收优惠方面,在企业所得税法实施条例的基础上,2008年,财税部门将会同有关部门出台企业所得税法实施细则,明确更为具体的操作办法和规程,如制定关于企业研发投入的具体核定办法,科技人才的税收政策也将有望得到进一步明确,科技所得税优惠政策将在操作上细化,以落到实处。同时,财政部将继续在东北老工业基地和中部地区26个老工业基地城市实施增值税转型试点,并研究制定在全国推进增值税转型改革试点的方案。
八是健全管理制度,加强对科技经费使用的管理和监督。要建立和完善适应科学研究规律和科技工作特点的科技经费管理制度,进一步改革和完善科技管理体制,杜绝低水平的重复研究和政绩工程型的科技项目,将财政科技经费向真正的自主创新活动聚集。同时要提高国家科技计划管理的公开性、透明度和公正性,严格科技预算资金管理,加快建立财政科技经费的预算绩效评价体系,建立健全相应的评估和监督管理机制,提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。
责任编辑 陈素娥
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