公务卡既是一种现代化的支付结算工具，也是一种有效的财政财务管理手段，“小卡片里文章大”。近年来，财政部和一些地方财政部门在人民银行的大力支持和有关商业银行的积极配合下，在应用推广公务卡方面进行了积极有益的探索。当前，预算管理制度改革全面推进，银行卡产业快速发展，同时，适应现代管理需要的信息网络系统日益成熟，可以说，加快公务卡应用推广步伐的时机已经到来。

一、建立公务卡制度的总体思路和基本原则

我们所要应用推广的公务卡，是指预算单位工作人员持有的、主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡。公务卡既具有一般银行卡所具有的授信消费等共同属性，同时又具有财政财务管理的独特属性，因此公务卡不是一般意义上的银行卡，而是将财政财务管理的有关要求与银行卡的独特优势相结合而形成的一种新型财政财务管理工具和手段。两个属性不可分割，既不能忽略银行卡应用推广的内在规律，也不能简单地将公务卡仅仅作为一种替代现金支付的结算工具。

推行公务卡制度，是深化国库集中收付制度改革的必然要求。近年来，财政部门一直在探索如何将银行卡的独特优势与财政财务管理的目标要求相结合，建立一种全新的规范预算单位日常公务支出的财政支付管理制度。在充分调研、深入论证的基础上，结合信息技术管理的进展，我们认为建立我国公务卡制度的总体思路是：坚持公共财政改革方向，以公务卡及电子转账支付系统为媒介，以国库单一账户体系为基础，以现代财政国库管理信息系统为支撑，逐步实现使用公务卡办理公务支出，最大程度地减少单位现金支付结算，强化财政动态监控，健全现代财政国库管理制度。

这个思路包含了对公务卡目标取向、管理手段、制度基础、实施范围和监控要求五个方面的考虑。管理目标是要减少现金支付，提高财政财务透明度，进一步完善现代财政国库管理制度；管理的手段或者说工具，是消费支出具有“雁过留声”特点的银行卡及其与此相关的电子转账支付管理系统；制度基础就是公务卡的消费支付及资金清算、信息传送等运作建立在国库单一账户制度的基础上，不能将资金转出国库单一账户体系；实施范围明确为预算单位日常公务支出，包括差旅费、会议费、招待费等日常公用支出和零星购买支出等；监控要求就是强调必须满足财政动态监控需要，所有公务卡公务消费信息必须纳入财政动态监控系统管理。

公务卡制度是以国库单一账户体系为基础，以银行卡为载体的现代财政支付管理制度，是现代财政国库管理制度体系的组成部分。应用推广公务卡必须坚持以下基本原则：

一要有利于完善国库单一账户体系。推行公务卡制度，要以国库单一账户体系为基础，按照财政国库管理制度改革关于账户管理的有关要求，通过单位零余额账户向公务卡直接划款，而不是另行设立中间实有资金账户转拨资金。坚持这个原则，主要是为了实现公务卡制度与国库单一账户体系的有机衔接，保证财政资金在最终支付之前保留在国库中，这也是现代财政国库管理制度的核心内容和根本要求。

二要有利于加强财政动态监控。实施公务卡制度以后，不仅原来使用现金结算的公务支出要改为使用公务卡支付，而且随着公务卡的应用推广，原使用支票等结算的、额度不大的公务支出，如会议费等，也可能逐步改为使用公务卡结算。若不建立对公务卡的动态监控机制，不仅原现金结算支出仍得不到监控，而且容易使现已纳入监控范围的其他财政授权支付业务脱离监控。因此，建立公务卡制度必须注重加强监控，要通过制度创新和技术手段革新，实现财政部门对单位零余额账户划款信息和公务卡消费明细信息的动态监控，进一步提高财政资金使用的透明度，加强财政监督，规范预算执行。

三要有利于方便预算单位用款。方便预算单位用款，是推行国库集中收付制度所遵循的原则，也同样适用于推行公务卡试点。推行公务卡，不仅不能给各预算单位财务部门增加过多的工作量，还要尽量减少传统现金管理方式下存在的繁琐的管理和使用环节，进一步提高预算单位财务管理工作效率，减少财务部门工作量，调动其参与公务卡应用推广工作的积极性，并推动单位财务管理水平迈上新的台阶。

四要有利于分步实施。建立公务卡制度，既要符合现代财政国库管理制度的目标要求，具有前瞻性，也要符合财政国库管理制度改革的进展情况和银行卡产业发展的整体进程，具有可操作性。要按照规范化的目标要求和各地实际，制定有利于分步实施的试点方案。可以按照先行试点、循序渐进、扩大推广、不断深化的策略，扎实有效推进。另外，除了结合改革进程确定建立公务卡制度的工作步骤以外，其他包括公务卡受理环境、用卡观念、单位财务力量等，也都是需要统筹考虑的因素。

二、公务卡制度的主要内容

按照上述总体思路和基本原则，财政部设计了“个人先行支付，单位审核报销，财政实时监控”的公务卡操作管理机制。主要包括：

公务卡办理。组织办理公务卡是一项基础工作，需要强调四方面内容：一是办理方式。为提高工作效率，简化手续，要求预算单位财务部门负责统一组织职工申请办理公务卡。公务卡办理后，卡片和密码均由个人保管，属于个人卡。二是卡种选择。要求必须是具有信用支付功能的信用卡。持卡人办理公务支出结算时，在信用额度内，先消费，后到单位财务报销，并由单位财务部门负责还款。三是信用额度的设定。目前地方公务卡试点工作做法各不相同，有的按工作人员级别设置，有的不分级别统一设置信用额度。最好是原则性和灵活性相结合，但首要目标是满足工作需要。中央的做法，是设定一个区间，在2万元-5万元之间，由预算单位结合工作需要与代理银行协商确定。四是功能设定。首先应该满足公务支出的支付结算功能，同时从方便工作人员和提高用卡频率，减少“休眠卡”等角度考虑，公务卡允许用于个人消费支出，但同时明确个人消费部分不得办理财务报销；相应地，单位财务部门也就不能查询公务卡中的私人消费信息。

公务卡使用。如何使用公务卡办理支付结算业务，是公务卡制度的重要内容。因为公务卡具有一般银行卡的共同属性，因此在刷卡消费环节，其使用要求与一般银行卡基本相同。需要强调的，一是公务卡刷卡消费，必须同时取得银行卡签购单和消费小票，这些单据是证明公务卡消费信息和有关发票真实性的必要凭证，也是实现对公务卡动态监控的必要条件。二是使用公务卡消费的资金范围，主要包括差旅费、会议费、招待费和零星购买支出等，原使用支票结算的有关支出是否改为公务卡结算，可由单位根据实际情况确定。三是推行公务卡管理后的现金支付问题。考虑到我国银行卡产业发展现状以及用卡环境等客观因素，一定时期内，公务卡支付还不能完全取代现金支付。因此，在现阶段，经过单位财务部门批准的小额支付结算业务，允许使用现金支付，但应要求预算单位积极扩大公务卡使用范围，尽量减少现金支付结算。

公务卡财务报销。推行公务卡管理后，现有的财务报销审批程序不变，但在三个方面有新的要求。一是单位财务部门对持卡人申请报销的公务支出，必须通过公务卡支持系统，对刷卡消费的信息进行查询、审核，确认无误后才能予以报销。二是对批准报销的公务卡支出，签发支付指令，从单位零余额账户直接将报销款项划入公务卡账户。这种还款可以是批量式的，即一张支付令可同时向多张公务卡还款，从而减轻预算单位工作量。三是还款时间。按照财政国库管理制度要求和下一步开展国库现金管理的工作需要，结合公务卡有“免息还款期”的特点，报销还款业务原则上要在免息还款期的前三个工作日内，由预算单位统一办理。确有特殊情形需要提前还款的，预算单位可以及时签发财政授权支付指令，办理公务卡还款手续。

财政动态监控管理。做好公务卡的动态监控管理工作，需要把握以下三点：一是信息传递的实时性。代理银行通过单位零余额账户将资金划入公务卡账户的同时，应及时向财政动态监控系统反馈信息，以满足财政动态监控管理需要。二是信息传递的全面性。代理银行反馈的监控信息，不仅要包括零余额账户向公务卡的划款信息，也要包括该笔报销业务所对应的公务卡向商户付款的明细支付信息。三是信息传递的准确性。现行的监控系统只监控零余额账户的支付信息，推行公务卡管理后，监控的范围进一步延伸，这就要求通过制度设计，利用一些中间信息，将零余额账户支付信息和公务卡公务消费信息这两个数据包准确链接，确保财政部门在掌握每一笔零余额账户向公务卡还款信息的同时，还能够准确掌握这笔报销业务对应的公务卡明细消费信息。

公务卡支持系统。为了加强公务卡管理，需要建立专门的管理信息系统，即公务卡支持系统，收集和提取持卡人申请报销的公务卡支出明细信息，由预算单位据以办理审核报销业务，并在单位向公务卡划款时，由代理银行实时向财政动态监控系统反馈信息。公务卡支持系统的应用将公务卡管理由单纯减少现金支付结算，提升到能够同时满足财政动态监控需要，是建立公务卡制度的重要技术支撑。开发设计该系统，必须注重满足三个方面的功能：一是辅助预算单位加强对公务卡支出管理的财务管理功能；二是辅助代理银行向财政部门提供公务卡动态监控信息的收集反馈功能；三是辅助代理银行加强对公务卡信息的维护管理功能，包括对公务卡账户维护管理、预算单位使用权限管理和恶意透支的监督管理等。

三、应用推广公务卡的有关政策要求

上述公务卡制度模式特点是体现制度创新和技术创新的有机融合，实现国库单一账户体系和公务卡制度的有效衔接，从而有效解决现行管理方式下现金支付存在的问题，促进预算执行透明度和单位财务管理水平的提高。按此思路应用推广公务卡，还需要满足以下政策要求：

明确各方职责。应用推广公务卡，涉及到财政、人民银行、预算单位、商业银行、中国银联等诸多方面，明确各方职责是推动工作顺利开展的必要条件。在应用推广公务卡工作过程中，财政部门主要负责组织制定公务卡管理的有关制度规定，组织管理公务卡试点和实施工作，协调解决公务卡实施中的有关政策衔接问题，并对公务卡公务支付和报销事项进行监控管理等。人民银行主要配合财政部门组织制定公务卡管理的有关制度规定，共同推进公务卡实施工作，加强对发卡行在公务卡应用推广方面的指导和管理，推动有关方面共同创造良好的公务卡用卡环境等。预算单位的主要职责是选择本单位公务卡的发卡行，组织单位职工办理公务卡，做好新增、调动和退休人员的公务卡管理工作，并审核单位职工公务卡报销信息，及时办理公务卡的报销还款和资金退回处理等有关工作。代理银行主要负责加强与公务卡管理有关的内部制度规范和信息系统建设，提供良好的公务卡应用环境；开发并维护好公务卡支持系统，及时、准确为财政部门传送动态监控信息，并要确保信息传送的及时性、准确性和保密性；同时，为公务卡报销、审核与支付还款业务提供及时、准确、规范、便捷的服务。中国银联主要负责与公务卡相关的信息网络通道的建设维护，布置维护满足公务卡管理需要的POS机具；同时，配合做好公务卡实施中的相关工作。

满足公务卡的属性要求。公务卡不同于一般的银行卡，需要满足以下属性要求：一是应当为信用卡，持卡人不需要事先存入资金，实行先刷卡后报销的管理模式。这样才能更好地符合财政国库管理制度要求，确保财政资金在最终支付到收款人之前，最大程度保留在国库中。二是公务卡应当使用“银联”标准的信用卡。三是应用推广公务卡后，POS机提供的刷卡凭证，必须能够明确显示商户名称。目前有的银行布设的POS机还不能达到这一要求，应当抓紧调整。今后凡是不能满足这方面要求的商业银行，将没有资格发放公务卡。

结合财政国库管理制度改革要求选择代理银行。公务卡管理是对财政授权支付业务中现金管理的进一步规范，是深化国库集中支付改革的重要措施，且公务卡报销业务直接与预算单位零余额账户联系，因此，公务卡的发卡行，应当结合财政国库管理制度改革要求确定。中央单位的做法，是将公务卡的发卡行明确为财政部通过招投标选择的国库集中支付代理银行，以方便预算单位用款和加强财政动态监控管理。试点阶段，还要求发卡行与预算单位零余额账户的开户行保持一致；今后随着公务卡的应用推广，发卡行与预算单位零余额账户开户行也可为不同银行。地方在应用推广公务卡管理工作中，也应结合本地改革实际，充分考虑这一要求。

加强财政动态监控管理。实现财政动态监控是建立公务卡制度的基本要求，也是提高预算执行透明度的必要手段。上述公务卡制度模式，较好地解决了财政动态监控问题，能够实现财政部门对单位零余额账户划款信息和公务卡消费明细信息的实时动态监控，中央和地方都要按照这一目标要求推行公务卡制度。但考虑到地方财政国库动态监控系统建设的实际情况，公务卡试点阶段，地方可以结合本地实际推进。对于尚未建立国库集中支付动态监控系统的，首先要抓紧研究建立国库集中支付动态监控系统，并在进行公务卡制度设计和信息系统建设时，充分考虑动态监控管理需要，预留好接口。

（作者为财政部国库司司长）

责任编辑 赵军