时间:2020-04-16 作者:计金标
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摘要:
1994年税制改革将增值税全面引入到生产、流通、进口及委托加工和修理修配行业,使增值税成为我国税制体系中名符其实的主体税种。运行十多年来,增值税在保证税收收入的稳定快速增长、发挥对经济的中性调节作用等方面收效明显。围绕增值税运行过程中出现的具体问题进行的局部和技术性的调整也一直在进行,如税率的调整、抵扣规定、出口退税方式、发票管理、通过CTAIS系统(中国税收征管信息系统)进行增值税征管等对完善增值税制,发挥其应有的作用产生了积极的效果。尤其是从2004年下半年开始的增值税扩大抵扣范围的试点更是引起了对增值税下一步改革的关注。
一、东北地区增值税扩大抵扣范围改革的基本情况
2004年下半年在黑龙江省、吉林省、辽宁省和大连市实行的扩大增值税抵扣范围的改革试点,实际上涉及到增值税税制设计及运行中的一个重要问题,即增值税类型的选择问题。从国际上看,几乎所有引入增值税的国家都选择消费型增值税,即用购进扣税法计算应纳增值税时允许一次性扣除当期购入固定资产所含的税款。有的国家在引入增值税初期也用过渡的办法即按比例分年限进行逐步扣除,以减轻因为抵扣范围的扩大对财政收入的短期影响。
我国在全面引入增...
1994年税制改革将增值税全面引入到生产、流通、进口及委托加工和修理修配行业,使增值税成为我国税制体系中名符其实的主体税种。运行十多年来,增值税在保证税收收入的稳定快速增长、发挥对经济的中性调节作用等方面收效明显。围绕增值税运行过程中出现的具体问题进行的局部和技术性的调整也一直在进行,如税率的调整、抵扣规定、出口退税方式、发票管理、通过CTAIS系统(中国税收征管信息系统)进行增值税征管等对完善增值税制,发挥其应有的作用产生了积极的效果。尤其是从2004年下半年开始的增值税扩大抵扣范围的试点更是引起了对增值税下一步改革的关注。
一、东北地区增值税扩大抵扣范围改革的基本情况
2004年下半年在黑龙江省、吉林省、辽宁省和大连市实行的扩大增值税抵扣范围的改革试点,实际上涉及到增值税税制设计及运行中的一个重要问题,即增值税类型的选择问题。从国际上看,几乎所有引入增值税的国家都选择消费型增值税,即用购进扣税法计算应纳增值税时允许一次性扣除当期购入固定资产所含的税款。有的国家在引入增值税初期也用过渡的办法即按比例分年限进行逐步扣除,以减轻因为抵扣范围的扩大对财政收入的短期影响。
我国在全面引入增值税时选择不允许扣除外购固定资产所含的进项税额是基于当时的宏观经济形势和财政状况的考虑,但随着社会主义市场经济体制改革的进一步深入,我国的经济结构、市场供求状况、投资和消费状况、外部经济环境等都发生了较大的变化,原来选择生产型增值税的基础已经改变,因而所谓增值税转型的问题就成为增值税进一步改革的重要内容之一。
从2004年7月1日起,国家在东北地区的装备制造业、石化工业、冶金业、船舶制造业、汽车制造业、农产品加工业六大行业中的增值税一般纳税人企业实行增值税扩大抵扣范围的试点,从2005年起试点行业又扩大到军品企业和高新技术企业。对这些行业在计算增值税时允许对其购进的机器设备所含的进项税额进行限额抵扣,即允许在企业当年实缴增值税比上年增长的部分以内进行抵扣,如果实际发生的购进机器设备所含的进项税额大于此限额则当年不允许抵扣,要结转到下年度继续抵扣。通常我们将此次改革试点称为增值税从生产型向消费型转型的试点。但由于实行增量抵扣,并非是真正的消费型增值税,而且当时在有关文件中也没有明确说这是增值税转型的改革,只是说扩大抵扣范围的改革。而且从国际上来看,真正的消费型增值税还包括允许购进的不动产(房地产等)所含的进项税额在当期进行抵扣。
二、增值税扩大抵扣范围后取得的主要效果和存在的一些问题
增值税扩大抵扣范围试点两年多以来,取得了一些成效,同时改革前我们所担忧的几个问题并不如原来想象的那么严重。但从实际情况看,方案设计也有待完善:
(一)实施效果
1.总体上有利于设备更新和技术升级从而有利于经济的发展。从理论上看,实行消费型增值税企业可以在当期扣除购进固定资产所含的税款,会鼓励企业进行设备更新,从而有利于提高装备技术水平,促进生产力的提高。从实际运行情况来看,通过扩大增值税抵扣范围确实促进了企业进行新设备投资,尤其在石化、装备制造业、冶金等东北地区的支柱产业正进入装备技术全面升级的战略调整时期,通过扩大抵扣范围为现有设备的更新换代、提高技术水平提供了一定的资金支持,缓解了重点骨干企业的资金需求压力。同时由于东北地区率先实行增值税扩大抵扣试点,也在一定程度上吸引了外来投资,对经济的增长有一定的促进作用。
2.对刺激企业投资有一定效果,且通货膨胀的压力并不大。从试点两年多的情况来看,尽管全国的投资规模有膨胀倾向,通胀压力因此加大,但东北地区总体上并没有出现投资膨胀现象。当然造成这一结果的原因比较复杂,如东北地区由于历史包袱较重,民间投资乏力;尽管税收因素会影响投资,但真正在项目投资时最重要的还是考虑市场因素、投资回收期、总体投资环境及项目本身的可行性,这些因素比由于增值税抵扣范围扩大对投资本身的重要性要大得多。同时也证明了我国以往投资膨胀的主要原因是政府主导的新增项目投资,因此可放心刺激现有企业扩大生产能力的投资。为此我们也可以得出这样的判断:我们不必对增值税转型的投资刺激作用估计得过高,在我国现实经济条件下决定投资的所有因素中税收并非是最关键的因素,可以说消费型增值税对经济的影响是中性的。
3.减少财政收入的影响并不大。这也是我们迟迟没有在较大范围内实施增值税转型所考虑的主要问题之一,因为理论上从生产型增值税转为消费型增值税会在短期内使财政收入有一定的减少,如果减少的数量过大则会影响财政的正常运行,因而在政治上是不可接受的。但从两年多的试点来看,实际增加的抵扣税额即由此减少的中央和地方财政收入远没有预期的那么高。这一方面因为试点中实行的是增量抵扣,另一方面也由于东北地区固定资产投资的规模相对不足,但也可以看出原来对财政压力的担心在某种程度上可以随着经济本身的发展而得到一定程度的消除。
(二)下一步需要解决的问题
在试点过程中也出现了一些值得注意的新情况和新问题,需要在进一步扩大试点范围或在全国推广时考虑:
1.由于仅限于八大行业的增值税一般纳税人在东北地区本地使用的外购固定资产才允许抵扣进项税额,因此涉及到一系列的认定工作,既烦琐又容易导致认定过程中的偏差。如确定企业所在的行业分类就是一个技术性很强的工作。这在客观上增加了转型的操作难度和成本。
2.增量抵扣办法使实际享受抵扣实惠的企业大为减少,尤其对正处于设备更新和技术改造关键时期,需要依靠装备技术升级换代来振兴的企业没有起到应有的促进作用。因为这些企业在设备更新改造时期很难出现新增增值税因而得不到及时抵扣固定资产所含的进项税额;甚至由于允许固定资产所含的进项税额抵扣后使得固定资产原值减少,因而应计提的折旧也减少,反而扩大了所得税计税基数,提高了短期内的所得税负担。而且由于纳税人应缴增值税在每月有一定的波动,为了实现增量抵扣实际中采用逐期计算新增增值税税额,按月抵扣,年终清算的方法,使得清算时在账务处理和申报审批方面工作量增加较多,影响了效率。
3.现行的CTAIS软件不能完全适应转型后增值税征管的需要,如扩大增值抵扣范围后用固定资产进项税额抵扣欠缴增值税的情况就难以操作。
三、进一步扩大和完善增值税转型试点,择机在全国范围内实行增值税全面转型
(一)应进一步扩大和完善试点工作
1.继续扩大试点行业和地区。由于我国幅员辽阔,不同地区经济发展差异极大,同样的增值税转型在不同地区、不同行业、不同企业产生的效应可能会有较大差异,因此应进一步扩大试点的范围,包括继续在东北地区进行扩大改革的试点。如扩大试点行业,将电力等行业也纳入到试点行业中;同时要在全国再选择一至二个地区进行试点,如在浙江、广东及青海、陕西等组成第二第三个层次的试点地区,通过一到两年的试点应该可以得出一个较为全面的判断。
2.将增量抵扣改为全额抵扣。增量抵扣的出发点是为了缓解由于实行增值税转型产生的对财政收入的短期冲击,但从实际来看这个冲击并不比预想的大,甚至还小得多。实行增量抵扣承认了外购固定资产所含进项税额的抵扣权利,最终是要给予抵扣的,但对目前急需技术改造的企业来说不能解决燃眉之急。
3.由于新办企业在投产后一个月才能取得认证资格,一些新办企业在生产前购进的固定资产不能享受进项税额抵扣,这不尽符合经济实际,正常情况下新办企业必须提前购入固定资产才能进行正常生产,因此宜允许先期购入固定资产的新办企业抵扣进项税额。
(二)积极做好增值税转型全国推广的其他准备工作
增值税在全国的转型需要在进一步试点后才能进行,但近几年财政收入年年超收,经济增长始终在高位运行,是税制改革的大好时机,应充分利用这种机会做好转型的准备工作。
1.通过进一步完善财政体制,从财政收入压力尤其对地方财政收入压力的缓解方面消除地方的担心和抵触情绪。有些地区因为财政收入上过份依赖于工业,经济结构单一,转型可能对收入有一定影响,尤其是发达地区增值税的比重很高,压力会更大。这需要合理进行中央和地方的财力分配和改革成本分担,促进改革的顺利进行。
2.进一步完善税制。一是减少增值税税率档次。为了实现中性功能,税率档次应尽量少。二是在纳税人类型的认定方面进一步扩大一般纳税人的范围。由于转型试点将小规模纳税人排除在外,这将对国民经济产生不良影响,改革试点应与扶持和鼓励中小企业发展的政策一致,尤其是资本密集型和高新技术产业的中小企业更需要通过对固定资产所含税款的抵扣获得投资初期的扶持。三是进一步扩大增值税征收范围,将交通运输业、建筑业等纳入到增值税征收范围中,以完善增值税抵扣链条,实现征管的高效率。
3.为了减少或者缓和由于实行消费型增值税转型而可能产生的对投资的推动,可以根据经济数据的监控对过热的行业暂不允许实行消费型增值税。
(作者为中央财经大学校长助理兼税务学院院长 博士生导师)
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