装备制造业是各行业实现结构升级的关键和高新技术产业化的载体。振兴装备制造业是党的十六大提出的一项战略性任务，国务院前不久发布了关于加快振兴装备制造业的若干意见，并明确要求实施有利于装备制造业发展的进口税收政策。我国装备制造业经过50多年的发展，已经形成了门类齐全、具有相当规模和一定水平的产业体系，但同时还存在着自主创新能力弱、对外依存度高、产业结构不合理、国际竞争力不强等问题。振兴装备制造业的根本出路在于为国内装备制造企业营造一个公平的市场竞争环境，使企业成为自主创新的主体。因此，必须尽快推进企业所得税“两法合并”和增值税转型改革，同时对现行进口税收政策进行重大调整。

一、装备制造业的现行进口税收政策及存在的问题

改革开放以来，我国工业增长很快，但很大程度上是依靠进口设备来实现的。进口设备占我国GDP的比重达8%。虽然近年来装备制造业一直保持着较高的增长速度，但由于受体制、工业基础、资金、创新能力等多种因素的制约，我国装备制造业整体发展滞后，导致许多领域的核心技术和关键设备长期依赖进口，成为结构调整和产业升级、国民经济可持续发展的主要瓶颈之一。1997年12月，为应对亚洲金融危机对经济造成的冲击，鼓励境内外资金投向有利于经济社会发展的领域，我国出台政策对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口的先进设备，在规定范围内免征关税和进口环节增值税。这是目前我国进口税收领域最为重要的一项政策。由于国产装备的性能和质量不能完全满足产业快速发展和技术进步需求，致使我国机械装备的进口需求不断增加，2005年该项政策的减免税数额已高达774亿元，对鼓励或吸引投资发挥了十分关键的作用，有力地促进了经济的发展。但同时，这一政策也有不容忽视的负面影响。受技术水平和制造能力的制约，国内制造的大量装备仍需要从国外进口许多关键零部件和原材料。由于鼓励设备进口和促进装备国产化在一定程度上存在目标冲突，而当时宏观调控关注的重点在于通过鼓励设备进口拉动投资来应对亚洲金融危机。为避免政策导向相互冲突，在出台进口设备优惠政策的同时，没有制定针对国产装备的优惠政策，对国内装备制造企业进口的原材料和零部件一律征收进口关税和进口环节增值税。这就形成了对进口设备免税，对生产同类国产设备进口的关键零部件和原材料却要征税的局面。不同的税收待遇客观上导致国产设备处于不利的竞争地位，在一定程度上影响了先进技术装备的国产化进程。近年来，我国机械产品的进出口逆差急剧增加，2002年为288亿美元，2003年达到392亿美元，2004年已达到512亿美元。

目前，我国经济发展水平以及所面对的国内外投资环境都发生了显著的变化，随着国内重大装备技术能力的提高，引进先进设备和装备国产化之间的主要矛盾也发生了变化。无论从公平竞争的要求出发，还是从促进装备自主化制造的紧迫性考虑，调整现行进口设备的税收政策，制定针对研制国产装备急需的关键原材料、零部件的专项进口税收优惠政策，都是十分必要的。

二、针对重大技术装备的自身特点，明确进口税收政策调整原则

重大技术装备大体上可分为两类：一类属于市场需求有限，必须依托重点工程建设项目才能进行定单生产的大型成套设备，如百万千瓦级核电设备、全断面岩石掘进机等。研制这类大型装备面临的主要困难是国内技术开发、系统成套能力不强，首台首套产品市场准入难。国家每年需花费大量外汇从国外引进成套技术设备，部分制造企业消化吸收后虽然有能力开发出新产品，但往往因没有依托工程而得不到验证，或被用户以没有运行业绩为由得不到投标资格，致使“首台”、“首套”的国产化产品难以出生和成长。这就迫使国内企业只能依附于外国公司，以分包形式从事部分低附加值部件的生产，结果导致市场让出去，技术却没有换回来。另一类重大技术装备则属于市场需求量大、技术含量高的基础性生产设备，如高精度数控机床、喷气织机、精密测试仪器等，国内企业对这类设备引进技术“消化吸收再创新”的动力明显不足。影响企业自主创新动力的最大问题是缺乏公平的市场竞争环境，而其中尤为突出的是进口税收政策的不公平。例如现行的成套设备进口免税政策就明显影响了国产装备的竞争力，削弱了国产设备的价格优势，也进一步刺激了用户积极选用进口设备的冲动。

为了解决这些问题，近年来，国家运用税收等调控手段，逐步控制进口设备免税，提高国产装备的自主化水平，取得了一定的成绩，也有了一些成功的经验。例如，对采购岩石掘进机的施工企业停止进口免税待遇以后，国内的制造商终于获得了宝贵的首台（套）定单，国内企业长期依附于国外公司分包生产的局面从根本上得到改变。由此可见，只要进口税收政策措施得当，在重大技术装备领域实现中外合作、以我为主、引进技术消化吸收再创新是有可能的。在总结以往税收政策调整经验的基础上，当前调整重大技术装备进口税收政策体系，总体上应注意把握以下几个原则：

一是“坚持重点突破和全面提升相结合”的原则。装备制造业的门类众多，产业链较长，振兴我国装备制造业不可能也无必要对各行各业都给予进口税收政策扶持，发达国家也有针对性地形成若干重点产业的前例。考虑到重大技术装备的龙头作用及成套性和系统性强、可以影响并带动相关行业发展的特点，税收激励措施应以关系国计民生和承担国家重大建设任务的技术装备攻关为突破口，以重大装备研制能力的提高带动整个制造业水平的全面提升。

二是“坚持引进技术和自主创新相结合”的原则。通过引进技术缩短与国际先进水平的差距，至今仍是实现我国装备制造业产业升级的主要手段。针对装备制造业引进技术的消化吸收和二次开发脱节、自主创新能力差的现状，我们在研究进口税收配套政策时，一定要把企业摆在“自主创新”的主体地位，激励企业主动从事先进技术的消化吸收和二次开发，税收优惠的措施应立足于增强企业自主创新的能力建设上。

三是“兼顾制造企业和设备用户利益”的原则。由于机械设备是许多行业的工作母机，在目前国内部分关键装备尚不能完全满足下游产业要求的情况下，为支持下游产业提高产品档次转型升级，在一定时期内继续对部分关键进口装备保留适当幅度的税收优惠仍是必要的。同时，为提高国产中高档装备的竞争力和市场占有率，应使制造国产装备所需进口的关键零部件能够享受比进口整机更加优惠的税收待遇，从而充分利用市场竞争，促进国产装备自然地替代进口装备。

四是“坚持公开、公平、公正”的原则。税收优惠的条件必须客观、统一、公开、透明，并一视同仁，应避免出台仅适用个别企业、妨碍公平竞争的税收政策，使其更加符合世贸规则的要求。

三、调整重大装备制造业进口税收政策主要思路

当前正处在振兴装备制造业以提高我国核心竞争力的关键时期，有关促进装备自主化的政策调整宜早不宜迟，同时这又是一个事关全局的战略性举措，对进口设备税收政策的调整既非常必要又十分敏感，影响广泛。为尽量减轻政策调整的负面效应，应慎重行事，既积极又稳妥地推进进口税收政策制定及调整工作，并遵循以下思路：

（一）将装备制造企业作为政策扶持的主体，由以往对项目业主的直接减免税调整为对制造企业给予进口税收返还。具体而言，对国家经济安全和国防建设有重要影响，有利于结构调整和产业升级，有可能迅速扩大自主装备市场占有率的重大技术装备予以重点支持，国内制造企业为开发、制造这些装备而进口关键配套部件和原材料所缴纳的进口关税和进口环节增值税实行先征后返，并规定返还的税款主要用于企业新产品的研制以及自主创新能力建设。

（二）取消进口装备的免税政策。对于市场需求有限，必须依托重点工程建设项目才能进行定单生产的大型成套设备，凡是国内已形成制造能力的，原则上就应立即取消相应进口装备的免税政策，从而使国内制造企业在设备招投标过程中获得公平竞争的机会。只要定单在手，就可使国内企业在引进技术合资生产、消化创新的过程中始终坚持以我为主，牢牢掌握主动权。

（三）对市场需求量大、技术含量高的基础性生产设备，如国产装备尚不能完全满足下游产业需求、仍需进口的，要兼顾上下游产业的利益，合理把握政策调整的力度。在国内生产能力只是初步具备，完全取消整机免税进口对下游使用部门冲击过大时，作为过渡措施，可以采取恢复征收进口环节增值税，同时以较低公开暂定关税税率的形式，在一定期限内继续对整机进口保留一定的优惠力度。

以上政策调整把对进口关键零部件和原材料的税收优惠直接给予国内装备制造企业，这样做既能保证国产设备各项主要性能指标不低于进口同类设备，有利于用户接受国产新设备；又可使国内装备制造企业通过返税资金的积累加大研发投入，从而获得发展后劲。而取消相应的进口设备税收优惠则可使进口设备的价格回升到正常税收政策下的应有水平，从而使国产设备的市场竞争力明显增强，大大增加在重点工程项目设备招标中中标的概率。经过一定时间的市场化培育，待企业新产品竞争力逐步增强以后，国家扶持应相应减少，并逐步退出。对国家财政收入而言，只是将减免税的方向进行了调整。由于同等规模进口零部件的返税额明显小于进口整机的免税额，因此，上述政策调整可以保证进口减免税总规模基本保持不变，仍将税收优惠对财政收入的影响控制在可预见、可调控的范围内。