摘要:
地方举债搞建设,虽然能起到一定的作用,但也出现了不少问题,有些问题还相当严重。目前,从中央到各个省市区都在着手研究政府债务管理问题,新疆的政府债务和全国大同小异,既有积极的一面,也存在不少问题。
债务规模庞大。据自治区财政厅统计,截至2004年末,全区政府债务余额300亿元(不包括村级债务),其中:外债49亿元,内债251亿元;当年应偿还到期债务31亿元,实际归还21亿元,偿债率为67%。债务余额占GDP的13.6%,负债率和全国平均水平相当。而逾期债务为121亿元,占全部债务的40%,债务逾期率80%,逾期率低于全国平均水平5.5个百分点。按照目前的债务总额,2005-2009年,全区累计新增到期债务123亿元,平均每年近25亿元。据测算,2005年全区最大偿债能力49亿元,当年到期债务26亿元,具有偿债空间的有区本级和三个上解市,偿债空间23.2亿元。其中:区本级偿债空间13亿元、乌鲁木齐市7000万元、克拉玛依市9亿元、石河子市5000万元,其他地州基本没有偿债空间。
管理有待完善。从政府债务的管理情况看,目前总体状况比较好,特别是外债和归口财政管理的国债转贷资金、政府信用平台借款、农业发展资金等,管理和偿债机制比较规范,到期债务基本能够按...
地方举债搞建设,虽然能起到一定的作用,但也出现了不少问题,有些问题还相当严重。目前,从中央到各个省市区都在着手研究政府债务管理问题,新疆的政府债务和全国大同小异,既有积极的一面,也存在不少问题。
债务规模庞大。据自治区财政厅统计,截至2004年末,全区政府债务余额300亿元(不包括村级债务),其中:外债49亿元,内债251亿元;当年应偿还到期债务31亿元,实际归还21亿元,偿债率为67%。债务余额占GDP的13.6%,负债率和全国平均水平相当。而逾期债务为121亿元,占全部债务的40%,债务逾期率80%,逾期率低于全国平均水平5.5个百分点。按照目前的债务总额,2005-2009年,全区累计新增到期债务123亿元,平均每年近25亿元。据测算,2005年全区最大偿债能力49亿元,当年到期债务26亿元,具有偿债空间的有区本级和三个上解市,偿债空间23.2亿元。其中:区本级偿债空间13亿元、乌鲁木齐市7000万元、克拉玛依市9亿元、石河子市5000万元,其他地州基本没有偿债空间。
管理有待完善。从政府债务的管理情况看,目前总体状况比较好,特别是外债和归口财政管理的国债转贷资金、政府信用平台借款、农业发展资金等,管理和偿债机制比较规范,到期债务基本能够按期偿还。但是,各地自行举借债务的管理则较为混乱,缺乏基本的约束,举债的形式五花八门,贷款名目、主体过多过散,多层次、多部门自行举债问题十分突出,呈举债无序、多头举债之状况。地方政府对利用举债发展经济、改善城乡面貌认识比较一致,但对财政的承受能力和债务风险认识不足,比较突出的是一些部门和地方对有钱可借十分积极,至于借来以后到期能不能按时偿还却考虑甚少。根据近几年情况看,各地自行举借的债务不仅规模巨大,更为严重的是管理混乱,既无统一的管理部门,也无规范的借款计划,借、用、还基本处于失控状态。比较突出的问题是借款方对举借债务没有顾虑,项目审批方对借款方的偿债能力很少考虑,真正考虑偿债能力的仅有财政部门,这种机制不仅造成了政府债务过快增长,同时也造成了债务管理的混乱。据统计,2004年地方新增债务中,各地自行举借、担保的债务和欠账占新增债务的约71%。逾期债务中,各地自行举借、担保的债务约占95%。
风险不容忽视。2004年,全区地方政府债务余额相当于当年地方财政一般预算收入的两倍,如果加上尚未统计在内的直接隐性和或有隐性债务,政府债务规模将达到700亿元,偿债任务相当繁重。虽然从目前负债的总量分析,爆发债务危机的风险不大,但结构性矛盾突出,个别地方相当严重。由于一些地方对举债存在认识错误加上管理混乱,不顾财力盲目举债,债务风险日益凸现。目前,有的地方政府债务仅靠自身财力已不具备偿还能力,特别是县乡,很多债务涉及群众利益,如果不能按期偿还,不仅对地方政府的信誉造成损害,也很容易激化矛盾,影响社会稳定。另外,由于全区大部分地州县市财政非常困难,财政偿债能力十分有限,到期债务不能按期偿还,中央财政对自治区财政扣款情况不断发生,出现了债务向自治区本级转移的现象,不仅增加了自治区财政的风险,也潜在着地方债务向中央财政转移的风险。
尽管新疆政府债务管理存在诸多问题,但从政府债务在社会经济发展中的作用看,新疆许多重大项目和一些基础设施都在利用政府债务,特别是在教育、卫生、交通、水利、环保、城乡基础设施建设等领域,政府债务发挥了重要作用。比如塔里木流域一期、二期工程,贫困地区教育二期工程以及城市环保设施、区内主干线公路、中低产田改造等大量利用了政府债务。当前新疆社会经济正处于快速发展阶段,“十一五”时期又是构建和谐社会的关键时期,一批事关人民群众切身利益和社会经济长远发展的重大项目需要建设,资金需求很大。但是,一方面,新疆市场发育程度低,大量的建设项目难以通过市场融资解决。另一方面,自治区财政仍较困难,维持地方政府正常运转和各项事业建设,很大程度上还要依靠中央财政补助,能够用来建设和偿债的资金很少。在这种情况下,要继续保持经济快速发展,政府举债将起到不小的作用,特别是一些建设期长、受益面广的重大项目,更需要用政府债务来完成。举债将是今后一段时期促进新疆快速发展的重要资金来源,因此,加强债务管理乃当务之急。
从优化债务结构和减轻偿债压力来考虑,举债应主要集中在还款周期长、管理规范的外债、政府信用平台借款、国债转贷等方面。举债区域应集中在经济发展快、财政实力雄厚、债务管理较为规范、具有一定偿债能力的区域。债务使用范围应主要集中在各级政府想办而又没有能力办、影响人民群众切身利益、事关地方长远发展的重大项目领域。
从债务管理方面看,政府举债要列入年度计划,举债权要集中到自治区统一管理,实行举债审批制度。应设置专门管理机构,明确管理机构职能,制定债务管理办法,掌握债务信息,控制债务规模,防范和控制债务风险。要建立规章制度,编制政府债务预算、决算,依法管理政府债务。各级政府举债的合法性、合规性、规模、成本收益、偿债资金来源等要报请当地人大审批通过。各级财政要根据偿债计划,在年初预算中安排一定的偿债准备金,对有一定收费收入的项目,应用项目收益偿债。属于政府担保、单位举借的,要落实明确可行的还款渠道和还款来源。还要制订政府性债务会计核算制度,完善债务统计报表,全面、真实、客观、准确反映地方债务情况。
(作者为新疆维吾尔自治区财政厅厅长)