时间:2020-04-16 作者:丁学东
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摘要:
编者按:教科文事业承担着为社会经济发展提供人才和科技支撑的重任,与广大人民群众的切身利益密切相关。“十五”期间,各级财政部门牢牢把握教科文事业改革与发展的正确方向,心系群众,理财为民,把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为财政教科文工作的出发点和落脚点,在不断加大投入的同时,坚持改革与投入并重,建立健全监督制约机制,保障财政资金管理和使用的安全性、有效性和规范性,促进了教科文事业的长足发展。“十一五”期间,将逐步解决财政教科文工作中的主要矛盾和问题,为我国教科文事业发展提供充足的财力保障和机制保障,更好地服务于构建社会主义和谐社会。
“十五”期间,各级财政、财务部门认真落实党中央、国务院的各项重大方针政策,围绕财政改革和发展的总体要求,积极转变观念,不断开拓进取,有力地促进了教科文事业的发展。
(一)投入大幅增长,支持了教科文事业改革与发展
“十五”期间,全国财政预算内教科文事业费支出(包括教育支出、科学支出、文体广播事业费)累计达到19204亿元,比“九五”时期增长1.18倍,年均递增17.59%,并呈现三大特点:
一是初步建立了教育、科学投入的稳定增长机制。“九五...
编者按:教科文事业承担着为社会经济发展提供人才和科技支撑的重任,与广大人民群众的切身利益密切相关。“十五”期间,各级财政部门牢牢把握教科文事业改革与发展的正确方向,心系群众,理财为民,把实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益作为财政教科文工作的出发点和落脚点,在不断加大投入的同时,坚持改革与投入并重,建立健全监督制约机制,保障财政资金管理和使用的安全性、有效性和规范性,促进了教科文事业的长足发展。“十一五”期间,将逐步解决财政教科文工作中的主要矛盾和问题,为我国教科文事业发展提供充足的财力保障和机制保障,更好地服务于构建社会主义和谐社会。
“十五”期间,各级财政、财务部门认真落实党中央、国务院的各项重大方针政策,围绕财政改革和发展的总体要求,积极转变观念,不断开拓进取,有力地促进了教科文事业的发展。
(一)投入大幅增长,支持了教科文事业改革与发展
“十五”期间,全国财政预算内教科文事业费支出(包括教育支出、科学支出、文体广播事业费)累计达到19204亿元,比“九五”时期增长1.18倍,年均递增17.59%,并呈现三大特点:
一是初步建立了教育、科学投入的稳定增长机制。“九五”期间,虽然法律上要求对教育、科学的财政投入要高于财政经常性收入增长,但由于我国正处于经济的转型期和爬坡阶段,财政比较困难等客观因素,落实得不够好。对比“十五”和“九五”,可以清楚地看到,投入力度大幅增强。“十五”前两年,中央财政继续落实中央本级财政支出中教育经费所占的比例每年提高一个百分点的政策。全国大部分地区都比照中央的做法,保证了教育支出的大幅增长。从2003年起,中央财政按照《教育法》和《科技进步法》的规定,除保证年初安排的预算内教育、科学经费的增长幅度高于财政经常性收入增长幅度外,在预算执行中,再根据财政超收情况追加教育、科学支出预算,确保全年预算执行教育、科学的支出符合法律的要求。地方财政部门也积极采取措施,逐步建立了教育、科学投入的稳定增长机制。“十五”期间,国家财政对教育的拨款(包括教育事业费、教育基建经费、其他部门事业费用于教育的支出等)累计17844亿元,年均递增17.47%;国家财政对科技的拨款(包括科技事业费、科技三项费用、科研基建费、其他科研事业费)累计4900亿元,年均递增17.87%,均高于全国财政经常性收入的增长幅度。
二是中央和省级财政加大了对基层的转移支付力度,着力解决县级以下教科文事业发展中的困难。中央财政在安排一般性转移支付、工资性转移支付和农村税费改革专项转移支付资金时,都将教育列为测算的重要因素。同时,努力增加教科文专项转移支付资金,重点帮助中西部贫困地区和民族地区改善办学、科研和文体广播设施基础条件,资助困难群体享受教科文公共服务等。各省级财政也千方百计筹措资金增加对财政困难市、县转移支付,较好地保证了税费改革后农村中小学教师工资按时发放和农村计划生育经费增长。
三是积极引导社会力量投入教科文事业,多渠道、多元化的投入格局逐步形成。“十五”时期全国教育经费总投入累计达到31987亿元,研发经费(R&D)投入8203亿元,分别是“九五”期间的2.14倍和2.7倍。
教科文投入的快速增长,有力地支持了教科文事业的改革与发展。2005年,全国普及九年义务教育的人口地区覆盖率超过95%,比2000年提高了近10个百分点;高中阶段毛入学率达到53%,比2000年提高9.9个百分点;高等教育在学总人数超过2300万人,比2000年增加1071万人,毛入学率达到21%,比2000年提高8.5个百分点,进入国际公认的大众化发展阶段。科技综合实力明显增强,基础研究、高技术研究和应用技术研究取得重大进展,为支撑经济社会发展、保障公共健康与安全、提高人民生活品质发挥了重要作用。文化体制改革顺利推进,文化体育、新闻出版、广播电视等事业日益繁荣,公共文化服务网络进一步完善,社会文化生活质量全面提高;文化遗产保护取得新的进展,对外文化交流日益深入,中华民族优秀文化的影响不断增强。
(二)财政支出结构不断优化,保障了重点领域和重点项目经费需求
一是推进城乡均衡发展,加大了农村教科文事业投入力度。各级财政部门积极贯彻落实党中央、国务院关于新增教育、文化经费主要用于农村的要求,不断加大对农村教科文事业投入力度。在农村义务教育方面,“十五”期间,中央财政共安排“国家贫困地区义务教育工程”、“全国中小学危房改造工程”、“西部地区农村寄宿制学校改造”、“农村中小学现代远程教育工程”、“全国中小学布局调整”等专项资金约300亿元,地方财政也相应安排了专项资金。在对农村义务教育的总体投入上,中央财政承担了相当的责任。近几年来,中央财政通过一般性转移支付和专项转移支付大幅增加了对农村义务教育的投入。2004年,中央财政对中西部农村义务教育的投入已经拿大头,分别占西部和中部地区预算内农村义务教育经费的68.2%和58.8%。2005年,中央财政继续安排专项经费支持发展农村义务教育,并确保支持力度,其中对西部和中部地区的支持力度与上年基本持平。今年农村义务教育经费保障机制改革开始实施后,预计这个比重将进一步增大。在加快农村文化建设方面,实施了农村广播电视“村村通工程”、“西新工程”、“全国文化信息资源共享工程”、“送书下乡工程”、“流动舞台车工程”以及支持配送“流动电影放映车”设备等,有效地丰富了农民群众的文化生活。农村计划生育经费投入大幅增长,广大农村育龄群众实现了免费享受计划生育技术服务。“科技富民强县专项行动计划”为引导和带动农民依靠科技增收致富树立了榜样。各地在支持农村教科文事业发展方面进行了许多有益探索。比如,许多地方通过采取直接对农民进行科技普及和建立农业科技协会等形式,提高农业人口素质,增加农民收入;重庆积极解决“普九”欠债问题;山东实施课桌凳更新工程;江西引入市场机制,采用政府采购方式向农民提供公共文化产品等。
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“科技富民强县专项行动计划”指的是国家在中西部地区和东部欠发达地区,将每年启动一批试点县(市),实施一批重点科技项目,集成推广500项左右的先进适用技术。通过3-5年的努力,支持300个左右的国家级试点县(市)实施专项行动,以项目为载体,发挥示范引导作用,从整体上带动1000个左右的县(市)依靠科技富民强县。此项计划实施的主要目的在于提高农民依靠科技增收致富的能力,提高重点科技项目辐射区农民人均纯收入水平。
二是体现公共财政要求,为困难群体提供教科文公共产品。按照国务院关于加大对困难群体的扶持力度,切实减轻农民负担的要求,各级财政部门积极主动开展工作,千方百计筹措资金,加快实施“两免一补”政策,完善高校贫困生资助体系,推行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度,得到了国务院领导的充分肯定和社会各界的普遍赞誉。“十五”期间,各级财政共投入“两免一补”专项资金113.5亿元。此项政策惠及了中西部地区3400万名家庭贫困学生,占全部农村义务教育阶段学生总数的30%,国家扶贫开发重点县覆盖面达到47%。“两免一补”政策全部到位后,平均为每个小学生每年减免费用400元,初中生540元,对切实减轻农民负担发挥了重要作用。改革国家助学贷款运行机制,为顺利推进助学贷款工作提供了制度保障,至2005年底,全国已开办国家助学贷款的高校共1239所,累计已审批贷款学生206.8万人,审批合同金额172.7亿元。中央财政设立“国家助学奖学金”,每年为58.3万名普通高等学校在校本专科贫困学生提供资助。实施农村部分计划生育家庭奖励扶助制度,为符合条件的计划生育家庭每人每年提供不低于600元的生活补助。
三是支持创建世界一流大学,加大职业教育投入力度。“十五”时期,中央财政分别安排“985工程”和“211工程”专项资金158.86亿元和60亿元,有力地支持了创办世界一流大学和重点学科建设,极大改善了一批高等学校的教学与科研条件,有效地促进了我国高等教育整体教育质量、科学研究、管理水平和办学效益的提高。另外,安排中央高校修购专项资金、中央与地方共建高校专项资金和中央在京高校学生宿舍建设资金等约178亿元,保证了中央部属院校平稳划转,支持了高校管理体制调整,缓解了高校办学困难。这两项资金数额虽不小,但都是给大学当中的薄弱学校。长期以来这些学校办学条件很差,教学设备科研条件都很陈旧、很落后,现在都得到较大改善,成效显著。针对职业教育办学条件较差、办学模式比较陈旧、管理体制和运行机制不活等问题,“十五”时期,中央财政加大了对职业教育发展的支持力度,总计投入14亿元,重点支持职业教育实训基地建设,为改革职业教育办学机制、培养高质量技能型紧缺人才提供保障。
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863计划
1986年3月,王大珩、王淦昌、杨嘉墀、陈芳允四位老科学家给中共中央写信,提出要跟踪世界先进水平,发展我国高技术的建议,得到了邓小平同志的高度重视,小平同志批示:此事宜速决断,不可拖延。经过广泛、全面和极为严格的科学和技术论证后,中共中央、国务院批准了《高技术研究发展计划纲要》。由于科学家的建议和邓小平同志对建议的批示都是在1986年3月做出的,这个宏伟计划被命名为“863”计划。863计划是在世界高技术蓬勃发展、国际竞争日趋激烈的关键时期,我国政府组织实施的一项对国家的长远发展具有重要战略意义的国家高技术研究发展计划,在我国科技事业发展中占有极其重要的位置,肩负着发展高科技、实现产业化的重要历史使命。其总体目标是:集中少部分精干力量,在所选的高技术领域,瞄准世界前沿,缩小与发达国家的差距,带动相关领域科学技术进步,造就一批新一代高水平技术人才,为未来形成高技术产业准备条件,为20世纪末特别是21世纪初我国经济和社会向更高水平发展和国防安全创造条件。为此,国家每年都要投入千亿元人民币以上的资金。
四是促进科技创新,加强科研基础条件建设。中央财政加大了对基础研究、重大公益研究和高技术研究等重点领域、重点项目的支持力度。在基础研究方面,“十五”时期共安排国家自然科学基金105亿元,国家重点基础研究发展规划专项经费40亿元,分别是“九五”的2倍多和3倍多;安排中国科学院实施“知识创新工程试点”专项经费210亿元,比“九五”启动阶段增加155亿元。在高技术研究方面,五年共安排“863计划”专项经费220亿元,是前15年投入总和的2倍、“九五”总和的3倍多。在社会公益研究方面,“十五”期间共安排国家科技攻关计划经费70亿元,安排中央级科研机构社会公益研究专项经费和技术开发研究专项经费17亿元,为社会公益研究发展提供了重要的支撑条件。
五是支持宣传文化事业发展,加强社会主义精神文明建设。在各级财政的大力支持下,公益性文化事业单位的经费保障水平不断提高;“国家舞台艺术精品工程”、“备战2008年北京奥运会”等国家重点文化项目顺利实施,取得了巨大的社会效益;一系列旨在保护中华优秀传统文化的重点项目,如“中华再造善本工程”、“昆曲保护”、“清史纂修工程”、“国家重点文物保护”、“大遗址保护”、“非物质文化遗产保护”等,赢得了专家学者及社会各界的广泛关注和好评。支持互办文化年(节)活动及实施文化产品和服务“走出去”战略,推动中华文化走向世界;支持新华社实行预算管理体制改革,将其纳入公共财政保障范围,促进加强内部管理,确保高质量完成各项新闻宣传任务;对“四报一刊”实行“核定经费,三年不变”的财政扶持政策,对其承担的政策性任务予以经费保障,进一步增强自身发展能力和在新闻宣传领域的影响力。各地在创新财政文化投入方式上也进行了一些有益尝试。如天津实施了超场次演出补贴政策;山西以民办公助方式建设新型文化服务组织;河北构建多元化文化投入机制等。
(三)协同推动各项改革,促进了教科文事业体制创新
一是深化农村义务教育经费保障机制改革。农村税费改革后,为解决农村义务教育存在的各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾比较突出、教育资源配置不合理、农民教育负担较重等问题,2005年初,财政部专门成立“农村义务教育经费保障机制”课题组,在深入调研、认真测算、广泛征求地方和有关部门意见的基础上,会同教育部向国务院报送了农村义务教育经费保障机制改革方案。12月24日,国务院印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》,要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则,将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围,建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。这项改革已经在西部推行,中部地区今年开始试点,东部地区大部分省份程度不同地也开始实施。最近,国务院召开了农村综合改革工作会议,温家宝总理对农村义务教育经费保障机制改革给予了高度评价。强调这项改革具有跨时代的意义,免除义务教育学杂费,标志着在农村实行了真正的义务教育。随着这项改革的推进,其重大意义和深远影响将在实践当中不断加以证明。在这项改革中,第一次提出在一项事业发展上,明确了各级政府的责任,确立了省级政府在经费上负责统筹,县级政府负责管理的模式,这在其他任何事业当中是没有的。
二是稳步推进科技体制改革。按照国务院统一部署,财政部密切配合科技等有关部门,对中央部门所属科研机构实行了分类改革。对技术开发类科研机构,认真研究制定转制方案和财税优惠政策,规范转制机构的财务和资产管理,妥善解决转制过程中存在的问题。对社会公益类科研机构,符合条件的按照非营利性科研机构运行和管理,其他科研机构向企业化转制或转为其他事业单位。同时,明确了非营利性科研机构的扶持政策,按照“机构认定,经费到位”的原则,在编制重新核定后,人均事业费有了较大幅度提高,从人均不足2万元提高到4-5万元。“十五”期间,中央财政共安排专项经费约17亿元,用于非营利性科研机构改善科研条件,提高科研能力。一些地方财政部门也积极配合有关部门,启动了地方公益类院所的改革工作。
三是大力推进文化体制改革。按照中央开展文化体制改革试点工作的部署,财政部积极参与相关文件的起草并研究制定配套政策,从财政税收、投资融资、资产管理、收入分配、社会保障和人员分流安置等多方面提出了政策措施,有力地促进了文化体制改革试点工作的顺利实施。同时,配合文化、广电、新闻出版等相关部门和单位拟订具体试点单位改革方案。为支持我国动漫产业发展,按照国务院的要求,2005年,财政部会同文化、广电、出版等10个部门,在广泛调研、充分论证的基础上提出了具体的政策意见,得到国务院的高度重视和充分肯定。文化体制改革试点地区财政部门积极努力,推动了改革的顺利进行。
(四)创新财务管理方式,提高了教科文财政资金的使用效益
一是努力促进教科文资源的有效配置和整合。教育方面,重点实施了农村中小学布局调整、寄宿制学校建设、现代远程教育工程等,促进农村教育资源的合理配置和有效利用。科技方面,积极支持和推动国家科技基础条件平台建设,先后参与制定了《2004-2010年国家科技基础条件平台建设纲要》和《“十一五”国家科技基础条件平台建设实施意见》,并设立了专项资金。同时,建立了大型科学仪器设备联合评议制度。文化方面,重点实施“全国文化信息资源共享工程”,与农村党员干部现代远程教育和农村中小学远程教育合作,共建基层服务点31万个。把现有的网络资源利用起来,把各部门和地方的数字信息资源整合起来,实现共建共享,提高了使用效率。
二是稳步推进绩效考评工作。从2003年起,中央财政对中央教科文部门专项资金中的部分项目实施绩效考评试点。教科文司从成立开始,对这项工作就抓得比较紧,抓得比较有特点。经过几年探索,初步建立起中央教科文专项资金绩效考评工作框架。一些中央部门和地方财政部门在绩效考评制度建设方面也进行了有益尝试,如中科院对院属研究机构建立了绩效考评制度和激励奖惩制度,湖南等地共建高校实验室绩效考评工作取得了进展。
三是加强事业单位国有资产管理。2004年7月,财政部在教科文司成立了事业资产处,积极开展事业单位国有资产管理工作。从研究制定《事业单位国有资产管理暂行办法》入手,配合津贴补贴制度改革和事业单位改革,起草了有针对性的资产管理办法,着手筹备资产清查,使事业资产管理工作有了一个很好的开端。各地区、各部门也结合财政财务管理改革的要求,在加强事业资产管理方面进行了积极的探索和不懈的努力。如新疆构建起以产权登记为核心的日常监管体系,把资产管理工作落到了实处;广东从2005年起积极探索预算管理与资产管理相结合的有效方式等。今年,财政部以部令的形式颁布了《事业单位国有资产管理暂行办法》,标志着事业单位国有资产管理开始步入法制化、规范化轨道。
回顾过去,展望未来。各级财政教科文部门将在“十五”期间取得显著成绩的基础上,认真贯彻落实党的十六届六中全会精神,逐步解决财政教科文工作中的突出矛盾和主要问题,为我国教科文事业的繁荣和发展提供有力的支持,为构建社会主义和谐社会做出新的更大的贡献。
(作者为财政部教科文司司长)
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