中央与地方税权划分是财税管理体制的重要组成部分，也是完善税制体系、规范税收政策管理的重要内容。日前，在财政部税政司主办的中央与地方税权划分研讨会上，来自17个省、市财政厅（局）和相关科研机构、大专院校的专家、学者围绕税权划分问题进行了深入的探讨和交流。现将主要观点综述如下：

税权划分的基本内涵及主要类型

与会代表普遍认为，税权既涉及立法与行政部门的税权配置，也涉及中央与地方的税权划分，完善税权划分是一个长期、渐进的过程。

（一）税权划分的涵义。1.税权是可以分离的，也是可以分享的。虽然税权划分的完整概念应包括税收立法权、税政管理权、征收管理权、税收司法权和税基归属权的划分等内容，但税权的概念比较模糊，如地方政府享有税权，既可能指全部税权，也可能仅指部分税权。某税种税权划归某一级政府，并不一定要求该级政府同时控制该税的立法权、司法权、执法权。税权分离表现在税基、税率和征收管理等多个方面，如所得税可使不同层级的政府分别拥有相应的税权。税权分离有三种比较典型的情形：一是税收立法权与征收管理权、收入归属权的分离，各国普遍的做法是由高层级政府控制大部分税收立法权，但对征收管理权的控制程度要低得多。二是征管权同收入归属权的分离，虽然同享征管权与收入归属权是通行做法，但许多联邦制国家的州政府都委托联邦政府征收应有的个人所得税和公司所得税份额，以享受联邦政府才具有的税务行政规模经济好处。三是税基归属权的分享。

2.税权划分主要指税收立法权、税收征管权和收益分配权在中央与地方间的配置，具体包括以下三个方面内容：划分中央和地方立法机构的税收立法权，规范国税、地税系统的税收征管权，明确中央与地方政府的税收收入归属权。

3.税权划分包括横向划分与纵向划分，税权划分除传统的中央与地方纵向配置内涵外，还包括税权的横向划分，即按照权利制衡机制的要求，实现税权在国家立法机关、行政机关和司法机关的合理配置，体现税收的效率与公平。

（二）税权划分的基本类型。从各国税权划分的实践看，主要有三种类型：

1.税权集中型。税权大部分集中在中央政府，中央对全国税收拥有立法权，并对中央税行使征收权；地方在中央立法的范围内对属于本级政府的地方税行使税率调整权、税收减免权和征管权。在中央授权的范围内，地方也可以开征某些零星税种。如法国在全国只设中央一套税务机构，统一征收中央税和地方税，并将地方税返还给地方财政。

2.税权分散型。中央和地方分享税权，且地方政府对地方税拥有充分的立法权和征收权。实行联邦制的国家多采用这一模式，美国是最典型的代表，联邦、州和地方三级政府各自行使属于本级的税权。

3.税权集中与分散兼顾型。按税权的性质和重要性在中央和地方之间进行适度划分，分别享有一定的权限。如德国联邦政府对关税等联邦税拥有单独立法权，对共享税拥有优先立法权；州和地方政府对隶属于自己的财产税等地方税种拥有较大的权限，可以自行规定税率、减免和加成等；联邦税务机关负责征收关税和联邦消费税，其他一些联邦税以及地方税种由州、地方税务机关负责征收。

现行税权划分存在的问题

1994年分税制和工商税制改革构建了与社会主义市场经济体制相适应的财政体制框架，总体上是成功的。但由于地方税改革滞后，税权高度集中，对地方平衡预算、公共服务提供及自主组织收入的积极性均产生了一定的影响。

1.税权调整缺乏稳定的法律规范。近年来，我国税权划分变动比较频繁，缺乏相对稳定性。如恢复征收居民储蓄存款利息个人所得税、调整证券交易印花税税率及收入分享比例、实行所得税分享改革以及调整出口退税负担机制等决策，虽然都是适应经济社会发展的客观需要，但也不同程度影响了地方政府财政利益。

2.地方税收入规模小，收入能力有限，难以满足地方支出的需要。既增加了地方政府对税收执法的干预和越权减免，影响宏观调控效果，也使地方政府通过收费解决收入不足成为常态，影响了正常的宏观经济及财税秩序。

3.省以下分税制改革难以突破。1994年确立的分税制体制框架没有妥善解决省以下分税制体制不科学、不规范等问题，除我国政府级次较多、政府间事权划分不清晰等客观原因外，税权划分不规范、不合理也是导致省以下分税制体制迟迟无法规范的重要因素。

4.地方政府预算权与税收征管权脱节。虽然国、地税机构分设对依法征税，保证中央和地方财政收入发挥了积极的作用，但税收成本过高、征管范围交叉，既影响了税收效率，也造成了征管权与收入归属权的脱节。

5.税收司法工作滞后。税收司法权配置不合理，“税收立法权高度集中、税收司法权高度分散”的模式一定程度上加大了税务机关执法难度，影响了法律严肃性。

完善税权划分的设想与建议

我国区域间经济发展水平极不平衡，根据事权与财权相匹配的原则，税权划分应采用集中与分散相结合的模式，赋予地方政府一定的税收管理权。与会代表主要提出了以下建议和对策。

1.完善税权划分的法律依据。一是将税权划分的原则性规定写入宪法；二是制定税收基本法或税法通则；三是明确税权划分的相关法律规定。

2.税收立法权划分。大多数代表认为，应根据“统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”总体要求，按照合理分权的原则，采取以下具体措施：中央税和共享税的立法权全部归中央；全国统一开征的地方主体税种由中央统一制定基本法律法规及实施办法，但适当赋予省级政府一定的政策调整权；对一些不会影响资源合理流动，符合地方特色的小税种，由地方决定是否开征；取消地方设立的各种具有税的性质的收费项目，改为规范的税收形式征收。同时，与会代表还建议，中央在履行税收立法权、行使税收政策管理权时，应重视地方政府意见，尽可能减少“中央请客，地方买单”现象。民族自治地方的税权应体现《民族区域自治法》的总体要求，建立西部及少数民族地区税收优惠政策与中央财政转移支付制度的联动机制。

考虑到我国作为集权的单一制国家的具体特点，地方享有税收立法权应该采取“中央授权地方立法”的方式，地方的税收立法权只限于省一级。同时，强化备案制度。对各地共性的税源，税收的立法权仍集中在中央，对不挤占中央税源、不影响宏观调控、有利于促进地方经济发展以及充分兼顾纳税人负担能力等各地特有的税源，可以赋予地方相应的税收立法权。

赋予地方一定的税收立法权，将全国不统一开征、具有明显地域特点的地方税立法权、政策解释权、征收管理权全部划归地方。建立起以中央立法为主、省级立法为补充，两级立法相辅相成的税收立法格局。中央政府掌握主体税种的税收立法权、解释权、减免税权；对具有地域性特征的非主体税种，赋予地方政府制定起征点、扣除项目、税率调整和税收优惠政策等税权。

现阶段不宜赋予地方政府税收立法权。因为区域间税负存在差异，地方政府尚不具备足够的立法经验，缺乏相应的人才储备和统驭全局的税收观念。但赋予地方政府一定的税收立法权是改革方向，建议待条件成熟时，先选择部分省区试点，积累一定经验后再考虑是否给予地方政府一定的税收立法权。

3.税收收入归属权划分。与现行收入分成制相比，与会代表提出了以下两种改进方案：一是实行税率分享制，中央和地方税率分享水平在各省间可有所区别，除非经过特定的法律程序或双方协商许可，每一级政府都无权变动另一级政府的税率；同时，为提高税务行政效率，一级政府可委托另一级政府征税，并收取一定的手续费以弥补征收管理成本。二是实行附加税模式。中央通过立法确定全国统一的法定税基，地方政府在中央预先规定的幅度税率范围内，根据本辖区的具体情况选择附加税率，按照中央统一规定的法定税基征收地方附加税。地方政府亦可委托中央代征附加税，但实行附加税模式应该审慎。现行城建税、教育费附加对税制结构、价格机制运行以及税收收入的公共性等产生了一定的副作用，不太科学。

随着地区间税基流动的进一步增加，如何合理划分地区税基归属权已成为税收收入归属的重要内容。解决现行地区间税基分割应体现：流转税税基，按“最终目的地原则”进行分割；所得税税基，按“所得实现地原则”进行分割。实现“支出（服务）受益所在地”与“纳税人所在地”相匹配，促进财政公平，减少地区间财政差距。

4.税收征管权划分。从降低征收成本和提高征收效率考虑，与会代表普遍认为地方政府应具有完整的地方税征管权。关于规范税务机构及征管范围问题，与会代表提出了以下改革建议：一是有条件的地方探索先将国、地税征收大厅和登记部门合并，再逐步推进税务机构精简，国税系统按经济区域设置，地税机构按行政区划设置，简化税务行政机构，减少行政级次。二是将地税部门与同级财政部门合并，地方税征管工作委托国税部门代行，本级地税部门只执行检查权、复议权。三是保留现有国、地税征管格局，设立税收征管协调机构，合理划分国、地税税收执法权，明确各自的征管范围，避免交差重复；对国、地税共同征收的税种，允许互相委托代征税收。

5.税权划分的配套措施。税权划分是一个长期的渐进过程，实施税权改革应做好配套措施建设。一是适时调整税收收入分配格局。根据经济社会环境的变化，注重事权、财权与税权的统一，尽快完善税收收入分配的法律制度。综合考虑政府职责、受益范围、宏观调控要求、财政需要、税基流动性和征管成本等因素，重新划分税收收入；适当减少分享税并适时调整分享比例。二是分步推进税制改革，统一各类企业税收制度，实施消费型增值税，完善消费税，改革个人所得税，开征燃油税、物业税，完善资源税、车船税、耕地占用税等税收制度。实施税费改革，整顿和规范地方政府的收费权。逐步完善以财产税为主体税类，以物业税、车船税、耕地占用税为主要税种，其它税种相配合的地方税税制体系。三是尽快规范省以下分税制体制。应积极稳妥地推进“省管县”、“乡财县管”的基层财政管理体制改革。四是完善转移支付制度。推进转移支付制度改革，整合专项转移支付，逐步增加财力转移支付的规模，保证基层政权正常运转。五是培植和壮大地方税源。通过财税体制改革促进税源的培育和壮大，重在做大、做强、做优地方主体税源、培育拓宽后续税源、稳固加强基础税源，形成立体多元、优势互补的税源体系。