时间:2020-04-16 作者:楼继伟 财政部副部长
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摘要:
围绕建立健全符合社会主义市场经济要求的公共财政体制框架,近年来,我们进行了部门预算、国库集中收付、政府收支分类等一系列改革,财政资金分配过程比过去更加规范了、透明了,预算编制、执行等各环节之间有了更严格的监督和约束机制。但从全局的角度、用发展的眼光看,我们应当清醒地认识到,目前财政预算管理中还存在不少薄弱环节,有些改革还不到位,改革与改革之间、相关管理制度之间还缺乏必要的衔接与协调,这些都会影响到财政运行总体效率的进一步提高。因此,以建立、健全我国公共财政体系为主线,以公平和效率为目标,必须在准确把握国情、充分吸收国际经验的基础上,不断更新管理理念,拓宽管理视野,更新管理方法,使财政预算管理工作再上一个新台阶。
当前预算管理中几个值得研究的问题
第一,缺乏一套较为完备的公共账户管理体系。我们推行部门预算,实现了一个部门一本预算。但体现财政支出总账与分部门明细账有机联系的政府公共账户核算体系尚未建立起来。财政的钱究竟花到了什么地方,我们不是十分清楚,该买“宝来”的钱买了“悍马”,我们也无法监控。仔细分析,既有制度问题,也有管理问题。从制度上讲,首先是总预算会计与行政事业单位...
围绕建立健全符合社会主义市场经济要求的公共财政体制框架,近年来,我们进行了部门预算、国库集中收付、政府收支分类等一系列改革,财政资金分配过程比过去更加规范了、透明了,预算编制、执行等各环节之间有了更严格的监督和约束机制。但从全局的角度、用发展的眼光看,我们应当清醒地认识到,目前财政预算管理中还存在不少薄弱环节,有些改革还不到位,改革与改革之间、相关管理制度之间还缺乏必要的衔接与协调,这些都会影响到财政运行总体效率的进一步提高。因此,以建立、健全我国公共财政体系为主线,以公平和效率为目标,必须在准确把握国情、充分吸收国际经验的基础上,不断更新管理理念,拓宽管理视野,更新管理方法,使财政预算管理工作再上一个新台阶。
当前预算管理中几个值得研究的问题
第一,缺乏一套较为完备的公共账户管理体系。我们推行部门预算,实现了一个部门一本预算。但体现财政支出总账与分部门明细账有机联系的政府公共账户核算体系尚未建立起来。财政的钱究竟花到了什么地方,我们不是十分清楚,该买“宝来”的钱买了“悍马”,我们也无法监控。仔细分析,既有制度问题,也有管理问题。从制度上讲,首先是总预算会计与行政事业单位会计核算不细、缺乏衔接。从中央来看,基本支出没有分项定额,是一个总的定额,或者是两大类定额。项目支出除了基本建设有一套财务制度,其他各项是一个项目一个财务制度,一个项目一个管理方法,某些管理方面实际上是相悖的,不统一的。从管理上讲,则存在预算不细、执行更粗,预算与决算不对应、不衔接等问题。由于缺乏相应的支出经济分类科目,缺乏科学合理的支出核定标准,项目支出预算的编制一直较粗。除了预算本身不是很细之外,执行过程中还存在按多项指标打捆办理拨款的情况,这样就更粗了。由于预算单位一般不对财政拨款支出进行单独记账反映,财政资金一旦与单位其他性质的资金混合使用,就好像泥牛入海,无迹可寻。由于财政支出决算与预算之间缺乏明细的对应关系,当年决算很难成为来年预算的可靠依据。要想从细化的预算编制、到细化的预算执行、再到细化的财政支出决算之间做到节节贯穿,信息通畅,除了需要进一步改进管理程序和管理方法之外,还得通过改革,排除现行财务会计制度上的障碍。
第二,政府资产管理十分薄弱。据统计,全国行政事业单位资产达到七万多亿元。过去一直忽视对这些资产的全面反映和有效监管。目前最为突出的问题,一是家底不清、账实不符。清查发现,有的单位账外资产占到资产总量的40%以上。二是配置不均,使用不公。谁占有的资产存量越大、谁获取的预算资源越多的现象十分普遍。三是闲置浪费,效率低下。四是管理不善,流失严重。究其原因,首先有一个体制不顺、职责不清的问题。1998年机构改革后,虽然行政事业单位国有资产管理职能划归了财政部,大部分省份也明确由财政部门管理,但仍有少数地方将职能放在了国资监管部门,还有些省级机关事务管理局也承担了部分管理职能。这样做,很容易出现“谁都负责、谁都不负责”的局面。再有一个原因,就是相关制度缺失,监管方法落后。从资产配置的审批控制,到资产使用的监管、调剂以及相关账务处理、报表反映等,都缺乏较为严密的制度约束。
第三,政府负债管理相对滞后。按照《预算法》的有关规定,中央政府的建设资金可以通过举债筹措,但地方政府不能打赤字预算和发债。现在看来,地方政府债务问题不容忽视。虽然目前我国地方政府全面爆发债务危机的风险不大,但少数地方的债务负担相当沉重。地方政府债务膨胀,有的确实是因为财政困难,有的则是为了搞政绩工程。总的来讲,主要是缺乏管理,缺乏约束。其实负债的问题和资产管理是相关的。最大一块资产是国有土地,现在要求纳入预算管理,但相当部分却没有进入预算。
第四,财政运行评价体系尚待建立。首先要评价的是该政府花钱,还是该社会花钱。其次评价钱花得好不好,是不是其他方式效益更高,包括经济效益、社会效益?党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出要建立预算绩效评价体系。这两年,我们在部门预算项目支出管理方面作了一些尝试,但大多还只是一种执行情况报告,有关评价结果也未能与预算安排有机结合起来。至于对整个财政运行状态的总体评价,则更是需要深入研讨的课题。
进一步深化财政预算改革的基本思路
上面谈到的问题,有些涉及大的管理体制调整,需要作长期的研究和探索;有些问题是一般管理层面的或技术层面的,应当积极创造条件,尽快解决。下一步,可以考虑从以下几个方面展开工作:
第一,构建一套科学合理的政府公共账户体系,实现预算与执行、决算的有效衔接。要通过政府收支分类改革,建立三维预算,在此基础上,形成一套统一的公共账户、总账户和部门账户。然后,统一财务管理制度。通过财政总预算会计以及财政事业单位预算会计的合理调整,统一形成能够全面及时准确地反映政府收支情况的公共账户体系,着重解决预算、执行、决算之间管理脱节、信息不畅的问题。财政支出总账要与部门分类账衔接,财政拨款到预算单位的具体使用情况要单独核算反映。要在建立完善支出标准体系的基础上,把预算进一步做实、做细。支出预算要用功能分类和经济分类科目同时反映。在部门预算控制方面,可以借鉴澳大利亚、新西兰绩效预算方面的管理经验。他们的部门预算有一定的包干性质。但是在按标准算细账基础上的包干,不是拍脑袋包干。既应有约束机制,又应有激励机制,同时注意原则性与灵活性的有机结合。部门单位在什么范围内有多大的预算调剂权,一定要制度化、程序化、规范化。该管住的要管住,该放活的要放活。部门预算执行中的调整要有记录,最终决算数据要与调整后的预算数据进行对比分析,决算分析评价要成为下年度预算编制的依据。
第二,以盘活存量、严控增量为重点,不断加强政府资产管理。按照国务院批准的“三定”方案,各级国资委只负责国有企业经营性资产的监管,各级财政部门负责行政事业单位国有资产管理。2004年,财政部部行政政法司和教科文司各成立了一个资产管理处。今年5月30日,以财政部令的形式下发了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》。这只是一个开头,还有很多具体的工作要做。首先,要建立经常性的报表反映制度,使各部门的资产始终处于被监控状态。其次,资产占用要有标准,要谋求政府资产配置的均等化。对资产占用超标的单位,可考虑采取收费、单位间调剂、少拨运行维护费用等方法,真正把资产存量盘活。另外,预算安排是实行增量控制的关键,一定要与资产实际占用情况紧密结合,要鼓励节约,绝不能鼓励浪费。对政府资产的处置要实行阳光操作,可以通过交易大厅挂牌出售,也可以委托拍卖行公开拍卖。要切实加强监控,避免出现所谓“假报损、真转移,假报废、真多占”的情况。另外,对行政事业单位国有资产的收益,也要制定统一规范的管理办法。
第三,以规范地方政府负债管理为重点,逐步建立财政风险监控体系。从国际经验看,地方政府适度举债,对合理动员社会资源,促进经济社会可持续发展,改善人民生产生活条件等,确实有一定的积极作用。但是,如果监管不力,导致政府债务恶性膨胀,势必影响经济安全和社会稳定。地方政府、地方财政面临的风险说到底也是中央政府和中央财政的风险。因此,一定要结合对公共资产的管理研究债务问题,特别是与土地、房产有关的债务问题。对地方政府负债,要分清性质、明确责任,建立严格的政府债务预算编制、审批制度和一套科学的监控预警机制。对所有政府负债要总体把握,包括行政事业单位借债问题,都要认真研究,加强约束,不能任其泛滥。绝对不能形成下级政府敞口借钱、上级政府兜底还债的局面。历史债务重在化解,债务增量重在控制。关于地方政府债务规模控制和风险预警、关于地方政府债务预算管理以及会计核算、报表反映等,都要尽快制定专门的管理办法。
第四,以项目预算评价为起点,逐步建立财政运行总体评价体系。现有项目预算绩效评价方式要改进,不能搞成简单的执行情况汇报,不能流于形式,要有奖惩机制。在此基础上,还要研究如何结合各类资源的占用、消耗情况,对某一部门进行总体绩效评价。还要研究如何对财政收支全过程进行总体绩效评价。目的只有一个,就是尽可能用较少的征管耗费,筹集到更多的财政资源;尽可能用较少的财政支出,提供更多、更好的社会公共服务。
第五,借鉴国际经验,探索将权责发生制引入政府预算和会计管理。权责发生制强调特定预算和会计期间内的权益与责任,因而,对准确核定政府实际运作成本、真实反映政府资产负债情况,对合理评价政府部门的绩效等,具有十分重要的意义。我不赞成全盘照搬哪个国家的具体做法,但我们可以在某些领域灵活运用权责发生制,如搞一种以收付实现制为主体、以权责发生制为补充的“修正的收付实现制”。有些方面可以大胆尝试,比如说,能不能在现有会计报表的基础上,转换出一套体现权责发生制的政府资产负债表,以便更加客观地反映政府实际运作情况。
通过上述各项管理与改革,力争在尽可能短的时间内,建立全面科学的管理系统,通畅灵便的信息系统,公开透明的监控系统,客观准确的评价系统,逐步实现财政预算管理的民主化、科学化和现代化。
积极创新 认真做好当前预算管理工作
(一)进一步深化地方部门预算改革
按照部门预算改革方向和目标,总结各地目前进展情况,财政部对近期部门预算改革工作提出了具体要求,重点是在规范统一的基础上,逐步深化。
1.积极推动县级部门预算改革。目前,省级和绝大部分市级都已经实行了部门预算改革。这些地区重点要研究如何规范统一和进一步深化的问题。随着中央财政转移支付力度的不断加大,近两年县级财政状况明显改善,拖欠工资的现象基本消灭,公用经费以及其他社会公共服务的保障水平和满足程度有所提高,县级财政部门的工作条件和人员素质也有很大改善,相当一部分县已经具备了部门预算改革的条件。省级财政要认真研究制定县级实行部门预算改革的方案,根据各地区情况,有计划、有步骤地推行。“十一五”期间,全国县级以上要全部实行比较规范的部门预算。
2.统一和规范预算编制环节各项工作。一要规范部门预算编制内容。部门及其下属单位所有收支要按照有关政策规定,细化到具体的预算项目和相应的政府收支分类科目。二要完善部门预算编制方法。部门预算编制实行综合预算方法,财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入都要列入部门预算收入,要统筹安排部门预算支出,优先确保基本支出,合理安排项目支出,切实保障部门履行职能和事业发展的需要。三要明确部门预算编制程序。部门预算编制应当自下而上,从基层预算单位逐级编制、审核、汇总上报,实行“二上二下”的基本流程。修改和完善部门预算编制规程,逐步建立分工合理、相互协作、运转顺畅的部门预算编制机制。逐步实现标准周期预算制度,实现预算编制的规范化和制度化。
3.完善预算分配制度。一是要积极开展实物费用定额试点工作,逐步建立预算定额与实物资产相结合的定额标准体系。二是要结合事业单位体制改革,探索和研究适合不同类型事业单位特点的、科学规范的事业单位预算管理方式和经费供给形式。三是要加快项目库建设,做好项目分类和清理工作,稳步推进项目预算滚动管理,增强年度预算之间的连续性。四是要按照新的政府收支分类,逐步将项目支出预算细化到经济分类,明晰反映政府各项支出用途。预算编制以功能分类为主,但是一定要编到经济分类。预算的执行,以经济分类为主,但必须反映功能分类。
(二)积极创新县乡财政管理方式
目前,省直管县和乡财县管工作进展情况不平衡。对省直管县改革的看法还不太一致,一些管辖县的市抵触情绪也比较大,各地的做法不一。乡财县管改革的体制障碍小,各方面都已达成共识,进展速度快,模式也较为统一。
1.积极推进改革试点工作。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中明确“深化政府机构改革,优化组织结构,减少行政层级”,“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”。表明中央决策层对政府改革的关注已经从减人、减事、合并机构的行政职能调整,开始扩展到减少行政层级的改革。在此背景下,财政管理体制改革适度超前,通过省直管县、乡财县管等,逐步探索建立三级财政分级管理模式,对于完善政府间财政关系,推进政府管理体制改革具有重要意义。在这个问题上大家要统一思想,高度重视,以积极认真的态度推进改革,做好试点工作。在省直管县改革方面,除民族自治州以外,目前还没有试点的地区应当在财政困难县进行试点,已经试点的地区,要逐步扩大覆盖面。乡财县管改革方面,大家认识比较一致,各地要进一步加大工作力度,争取用两年时间全面推行。
2.因地制宜制定试点方案。由于各省级行政区划在规模大小、民族构成、自然地理等方面差异较大,行政管理体制的历史沿革也各有特点,因此,在推进省直管县体制改革时,不能强求统一,要考虑地区特殊性,因地制宜地制定试点方案。少数民族地区要遵守民族自治的有关法规,妥善处理加强财政管理与尊重少数民族自治权力的关系。
3.做好各项配套工作。各地既要重视加强县乡财政管理,也要树立服务意识,多为基层财政考虑,把各项改革的配套工作做扎实。要做好协调工作,理顺省、市、县三级财政关系,实现省管县财政体制与市管县行政体制的有机结合,不能让县级财政受夹板气。要加快建设由省至县、县到乡的财政网络,应用必要的管理软件,从而降低管理成本,提高工作效率。
(三)确保新的政府收支分类改革平稳运行
政府收支分类改革工作主要体现在今明两年,今年的任务更重一些。下半年的重点,主要是2006年执行数据的转换以及2007年预算编制工作。
1.逐步用经济分类编制项目支出预算。用支出经济分类编制项目支出预算,是深化部门预算改革的需要,也是进一步加强预算管理、提高资金使用效益的有效途径。前段时间,财政部专门就这个问题开了一个中央部门座谈会,同时也征求了一些地方的意见。一些同志反映,由于时间短、工作量大,加之缺乏统一的支出标准,2007年部门项目预算按经济分类编制存在一定困难。为积极稳妥地推进这项工作,财政部打算2007年先选几个中央部门进行试点,待条件成熟后再逐步推开。各地也要根据自身实际情况,做好这项工作。条件具备的地方,可以一步到位;条件暂不具备的地方,也要选择几个部门进行试点。
2.确保信息软件的有效衔接与整合。要通过政府收支分类改革使新科目起到“数据辞典”的作用,完备的信息化技术支撑必不可少。目前,各地财政部门在信息软件的使用方面有很大差别,由于缺乏统一规范的基础数据库平台,各软件系统相对独立,数据不能共享,致使预算管理各个环节相互脱节,难以实现真正意义上的全过程控制。关于这个问题,金财工程建设已有通盘考虑,以政府收支分类为核心的统一编码工作现在已经基本完成。在此基础上,下一步还要结合大系统平台建设,统一对有关预算管理软件进行整合和有效联接,形成一套完整的财政管理信息系统,进一步提高预算管理效率和水平。
3.抓紧各项组织落实工作。从下半年开始,要用新科目编制2007年预算,还要分月转换2006年的预算执行数以及全年的决算数。各项数据务必做实、做细,力求全面、真实、准确,不能简单对付,敷衍了事。明年税务、国库都要用新科目实际办理缴拨款,各级财政要与相关部门加强联系、密切合作,积极研究解决出现的问题,力求衔接有序、管理不乱,确保新的政府收支分类改革平稳运行。
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