时间:2020-04-24 作者:贾康 阎坤 杨元杰 (作者单位:财政部财政科学研究所)
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摘要:
改革开放以来,随着市场化改革逐渐推进,我国的投融资体制改革也在不断深化。目前,投资主体多元化格局已基本形成,投资方式和融资渠道也趋于多样化,分散的、多层次的投资决策机制以及间接调控机制,构成了社会主义市场经济投融资体制运行的基础条件。但我国现行投融资体制仍然带有传统体制的烙印,还不能很好适应市场经济对于资源配置的要求,其中一些深层次的矛盾和问题需要进一步解决。
(一)政府与市场在投资领域的分工不够明确,政府投资范围界定不清。在我国由传统体制向市场经济新体制转轨的过程中,政府与市场在投资领域的分工原则尚不完全清楚,实践中政府与市场投资范围的调整也是一个逐步细化和量化的渐进过程。因此,在经济转型进程中,投融资领域一方面仍然存在政府对竞争性领域的投资介入过宽、行政干预过多的问题;另一方面,随着市场机制作用的增强,准公共品领域的投资中,到底哪些应由市场来配置、哪些由政府来做,如何由政府和市场联合来配置,以及政府介入到什么程度、以什么方式进行投资和调节等等,还非常模糊。在国家金融布局中,存在或纯商业化、或政府包揽的“非此即彼”思维定式,对政府直接投资与市场主体投资融资间的“中间地带”,...
改革开放以来,随着市场化改革逐渐推进,我国的投融资体制改革也在不断深化。目前,投资主体多元化格局已基本形成,投资方式和融资渠道也趋于多样化,分散的、多层次的投资决策机制以及间接调控机制,构成了社会主义市场经济投融资体制运行的基础条件。但我国现行投融资体制仍然带有传统体制的烙印,还不能很好适应市场经济对于资源配置的要求,其中一些深层次的矛盾和问题需要进一步解决。
(一)政府与市场在投资领域的分工不够明确,政府投资范围界定不清。在我国由传统体制向市场经济新体制转轨的过程中,政府与市场在投资领域的分工原则尚不完全清楚,实践中政府与市场投资范围的调整也是一个逐步细化和量化的渐进过程。因此,在经济转型进程中,投融资领域一方面仍然存在政府对竞争性领域的投资介入过宽、行政干预过多的问题;另一方面,随着市场机制作用的增强,准公共品领域的投资中,到底哪些应由市场来配置、哪些由政府来做,如何由政府和市场联合来配置,以及政府介入到什么程度、以什么方式进行投资和调节等等,还非常模糊。在国家金融布局中,存在或纯商业化、或政府包揽的“非此即彼”思维定式,对政府直接投资与市场主体投资融资间的“中间地带”,往往重视不足,在一定程度上影响了新型投融资机制的建立,制约了准公共品投资的发展。
(二)在国民经济发展中的经济社会瓶颈和准公共品投资领域,迫切需要探索和构建市场化融资的新模式。实践证明,在经济社会瓶颈和准公共品投资领域,传统的“准财政融资方式”已难以持续,走向市场化需要新的融资模式,但我国这一领域的新融资机制远未得到充分的发展。一方面,发达国家准公共品投资领域广泛采用的PPP机制(公共、私人部门合作机制)在我国严重滞后于现实经济生活的发展。另一方面,由于特定性质和发展阶段的制约,商业金融、资本市场在这一领域的作用仍存在很大局限,企业和外商投资明显不足。在我国经济快速发展,对基础设施等准公共品的需求较其他国家更多也更为迫切的条件下,有必要大力推动PPP以及开发性金融等市场化投融资机制的发展,努力在准公共品投资领域形成多样化、市场化的投融资方式。
(三)控制经济社会瓶颈和准公共品投资领域的长期投资风险,要求有新的制度安排与机制。由于当前我国金融体制不完善、商业金融风险控制能力不强、政府投资管理效率不高,对经济社会瓶颈和准公共品投资领域的长期投资风险控制尚缺乏足够的手段与科学的制度安排。而在我国经济快速增长时期,对经济社会瓶颈和准公共品领域进行足量投资,同时对投资进行有效的风险控制,是实现国家发展战略和经济赶超的重要条件。我国的开发性金融,通过十余年的探索和实践,初步形成了一套新的风险控制机制和制度安排,通过对其发展和完善,对于控制经济社会瓶颈和准公共品领域的长期投资风险,具有重要意义。
(四)政府部门对经济社会瓶颈和准公共品投资领域的市场化投融资,需要与之相适应的新的管理手段和政策引导。在传统的投融资体制下,政府习惯于借助预算内投资来调控经济运行,虽然在转轨中认识到需通过政府采购、贴息等提供公共物品、调控投资,但由于转轨是一个循序渐进的过程,且投资调控方式的转变和调控手段的完善也不会一蹴而就,从而使此类新的方式和手段还未得到健全和充分运用。目前政府对行政手段仍然存在严重依赖,一方面需要借助行政手段调控土地供给和控制投资项目,另一方面要通过行政手段对银行信贷施加影响。如何强化经济和法律手段以及政策引导方式对投资的间接调控作用,亟待在实践中探索开拓。
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开发性金融是我国经济转型过程中政策性金融的创新、深化和发展的新阶段,它超越了旧式政策性金融偏重于运用财政补贴来弥补市场失灵的局限性,以国家信用为基础,以市场业绩为支柱,以市场建设和制度建设的方式来实现政府的发展目标,同时在政府和市场之间充分发挥桥梁与纽带作用。与传统的政策性金融相比,“政策性定位,市场化运行,企业化管理”的开发性金融,在保留原有政策功能实质的基础上,又实现了机构目标、运作机制和操作手段的创新,实现了国家信用与市场业绩的统一,超越了传统政策性金融因强调政策性而忽视经济效益支撑和机构可持续发展的传统模式。
开发性金融在经历过起步期和转变期以后,自2002年以来进入新的发展时期,并在我国市场经济发展和投融资体制改革的过程中,走出了一条以政府为背景的投融资推动市场建设的独特道路,以其特有的信用优势及其长期稳定的融资机制、风险控制体系和内部治理机制,在解决投融资体制中存在的矛盾,进一步支持和鼓励市场化投融资体制的发展过程中,发挥了极其重要的作用。
(一)以建设市场的方式构建了新型的融资模式。在经济转型的过程中,市场体系不健全和信用缺失直接影响了各投融资主体的行为和投融资体制的运行。在此环境下,开发性金融以建设市场的方式构建了独特的新型投融资模式。一是依托国家信用,培育信用和维护市场秩序。一方面,开发性金融主动构筑信用结构和风险负担机制,在其所进入的投融资领域初步形成了政府信用、企业信用、市场信用相结合以及社会监督与法律保障紧密联系的信用结构,有效地弥补了我国市场体系建设和投融资体制转轨过程中的信用缺损;另一方面,开发性金融将其融资优势与政府组织协调优势结合起来,把政府协调作为信用建设的基础,借助于地方政府制定规则、管理和参与运行的双重身份等优势,维护市场秩序,促进了经济发展和市场建设。二是以融资优势推动信用建设和孵化合格市场主体。开发性金融实行“政府选择项目入口、开发性金融孵化、形成市场出口”的融资机制,由地方政府根据区域发展规划确定项目,申请国家开发银行贷款。在政府协调下,开发性金融以融资优势推动公司治理结构建设、企业法人建设、信用建设和现金流建设,构造和孵化出合格的市场主体。在我国信用体系还很不完善的条件下,开发性金融在推动信用建设方面发挥了非常重要的作用,同时也孵化出了一大批合格市场主体,促进了市场的建设与发展。
(二)建立了稳定的长期融资渠道。在资本金不足的条件下,开发性金融以国家信用为基础,通过发行金融债券建立长期稳定的资金来源。一是建立了市场化的筹资机制。开发性金融从1998年开始发行金融债券,2000年实现债券发行的完全市场化。二是建立了承销团发债机制,形成了每周有规律进行债券发行的制度,确保了长期稳定的资金来源。三是不断创新债券品种和发行方式,努力降低发行成本。开发性金融先后推出3个月至30年期的不同期限债券,推出了浮动利率债券、推出了通过两次招标确定利率和滚动发行的远期利率债券、选择权债券,并成功地发行境内美元债券。这些产品的共同特征是在市场利率变化不定的环境下,具有规避利率风险的功能,因而这些产品受到了投资人的广泛欢迎。截至2004年底,国家开发性金融债券占到银行间债券市场的39%左右,在使开发性金融获取稳定资金来源的同时,也扩大了银行间债券市场的规模。
(三)形成了控制长期风险的新制度安排。目前,开发性金融已经形成了有效应对集中大额长期风险的制度安排。一是运用组织增信,以政府承诺、政府信用和政府协调来弥补信用缺失和建设市场,防范长期风险。二是开发性金融与政府协调、资本市场和宏观调控结合起来,形成了应对和防范经济周期风险的有效制度安排。三是建立了一套符合开发性金融特点的有效的风险管理体制,形成了“业务推动、风险控制、稽核监督”三线并行的信贷管理体制,从制度上隔离操作风险;实行了审贷分离、专家评审和贷委会制度,严把风险入关口,同时强化贷后管理,严格监控下游风险。四是开发性金融将国家信用证券化,以市场化方式发行金融债券,在期限、品种、成本和效率等方面,形成了优于商业银行零售储蓄覆盖风险的能力。此外,开发性金融率先开展信贷资产证券化业务,将信用风险转化为市场风险,在增强其自身流动性的同时,也起到了防范信用风险的作用。但我国资产证券化业务还处于试点阶段,有关的制度和规则尚不健全,开发性金融应充分发挥其建设市场和建设信用的作用,对于即将证券化的长期信贷资产中因市场经济不完善和信用体系不健全而存在的、短期内未充分显现的长期风险,进行必要的控制。这既是开发性金融建设市场、建设信用功能的进一步发挥,又是完善开发性金融治理机制的一项重要内容。
(四)从转化社会资金和分散长期风险方面,贯通了与资本市场的连接。开发性金融依托国家信用,通过金融债券筹资,实现了国家信用证券化,成功地将商业银行等机构的短期资金转化为长期集中大额资金。同时,开发性金融借助其完善的控制长期风险的新制度安排有效地控制了风险。因此,在信用缺失和商业性金融风险控制能力有待提高的条件下,开发性金融在成功地转化社会资金的同时,有效地控制了信用风险,并在此基础上,贯通了与资本市场的连接。一是开发性金融债券的发行促进了我国债券市场的发展和资本市场的发育,以其优良的资产质量,通过债券发行促进了银行间债券市场整体素质的提高。二是开发性金融通过承销企业债券,连接了长期信贷融资与资本市场,增强了我国资本市场分散长期风险的功能。
(五)通过完善内部治理,实现了国家信用与市场业绩的统一。开发性金融将民主集中制和资本市场原理结合起来,形成了融资民主、财务民主、管理民主和经营民主的治理结构。一是建立独立委员会电子路演方式和贷款委员会制度,强化贷款决策的科学化、民主化、社会化,实行融资民主。二是建立财务经费分配和支出透明的管理机制,优化集中采购制度,聘请国内外知名会计机构进行外部审计并向社会披露,实行财务民主。三是让员工参与重大经营决策,实行管理民主和经营民主。四是设立信息独立调查系统,支持民主决策。开发性金融形成的独特治理结构,为国家信用和市场业绩的统一奠定了重要微观基础。
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