时间:2020-04-24 作者:丛明 (作者为国务院研究室宏观司副司长)
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摘要:
近年来,在我国县域经济发展中涌现出一颗璀璨的明珠——“义乌模式”。义乌从过去一个相对落后、资源贫乏、不具有区位优势的小地方,发展为全球最大的日用消费品市场,并以市场为龙头,带动经济社会全面发展,2004年人均GDP超过5000美元,城市综合竞争力位居浙江省县级市首位。我们对义乌进行了多次调研,重点考察了义乌财政体制改革情况。我们认为,义乌以综合财政预算改革为核心,推进公共财政体制建设,促进政府职能转变,形成一个以政府公共服务为主导、充分发挥市场机制作用的较为完善的体制基础和环境,为创立“义乌模式”发挥了关键作用。
实行综合财政预算 建立公共财政体制框架
义乌从2000年开始,加快公共财政体制建设,核心是建立综合财政预算和“一个笼子管收入、一个口子管支出、一个盘子编预算、财政监督全过程”的财政运行机制。
1.所有政府性收入进“笼子”,实行预算内、外收入统管。1994年税制和分税制财政体制改革之后,税权主要集中在中央,税收收入一半以上进入中央库。这样,不少地方越来越重视抓“费权”,往往地方收费大于收税,形成非常可观的“第二财政”。义乌方面认为,将所有政府性收入赶进“笼子”,关键是要从治理整顿...
近年来,在我国县域经济发展中涌现出一颗璀璨的明珠——“义乌模式”。义乌从过去一个相对落后、资源贫乏、不具有区位优势的小地方,发展为全球最大的日用消费品市场,并以市场为龙头,带动经济社会全面发展,2004年人均GDP超过5000美元,城市综合竞争力位居浙江省县级市首位。我们对义乌进行了多次调研,重点考察了义乌财政体制改革情况。我们认为,义乌以综合财政预算改革为核心,推进公共财政体制建设,促进政府职能转变,形成一个以政府公共服务为主导、充分发挥市场机制作用的较为完善的体制基础和环境,为创立“义乌模式”发挥了关键作用。
实行综合财政预算 建立公共财政体制框架
义乌从2000年开始,加快公共财政体制建设,核心是建立综合财政预算和“一个笼子管收入、一个口子管支出、一个盘子编预算、财政监督全过程”的财政运行机制。
1.所有政府性收入进“笼子”,实行预算内、外收入统管。1994年税制和分税制财政体制改革之后,税权主要集中在中央,税收收入一半以上进入中央库。这样,不少地方越来越重视抓“费权”,往往地方收费大于收税,形成非常可观的“第二财政”。义乌方面认为,将所有政府性收入赶进“笼子”,关键是要从治理整顿非税收入着手。早在1996年,为贯彻国务院关于加强预算外资金管理的要求,义乌着手编制财政第二预算,在取消不合理收费的基础上,逐步规范各类收费项目,包括土地出让金、教育收费等比较敏感的大宗收入,全部编入第二预算。1998和2003年,两次由纪检部门牵头集中对全市339个行政事业单位2843个账户进行清理,取消所有执收执罚单位的收入账户,成立财务核算中心统管,建立单位开交缴通知、银行开票兼收款、资金直接进入财政专户的非税收入管理模式,最终将各类收费、罚没款等非税收入全额纳入国库或财政专户。
2.所有政府性支出进“盘子”,由财政部门按预算规定统一拨付。义乌将所有政府性收入统管起来的同时,大力推进部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革,严格支出管理。一是规范支出账户,在取消所有单位收入账户的基础上,一个单位只保留一个支出账户,支出户只能接受市财政拨入的财政性拨款,从源头上控制了单位预算外收入进入单位账户的可能。二是收、支完全脱钩,所有支出都按单位职能、事业发展需要,由财政统一核定拨付,单位收取的收入和安排支出不再挂钩,实行彻底的收支两条线。三是在资金拨付方式上,以工资直发为突破口,逐步将政府采购、基本建设、“三农”等支出通过单一账户体系,将资金直接支付到收款人或用款单位账户,仅2004年集中支付的基建工程款、政府采购等财政性资金已超过15亿元。
3.全面实行综合财政预算管理。2000年,义乌即全面推行综合财政预算管理制度:所有收入不分预算内外,均为政府财政性资金,全额纳入收入预算管理,由市财政统筹安排;所有支出预算以综合预算收入为基础,按照单位在编人员、履行职责、事业发展的需要,结合可用财力综合编审。据了解,义乌是全国最早、最彻底地实行综合财政预算管理改革的地方之一。2000年以来,义乌每年都将市综合财政预算草案提交市人大常委会审议,2006年更是将综合财政预算草案进一步提交市人大全体会议审议,使政府预算本子完全公开、透明。
建设公共财政 促进义乌经济社会全面协调发展
以综合预算改革为核心的公共财政体制建设,进一步规范了政府收支行为,统筹了政府财力,壮大了财政实力。2000年,义乌综合财政预算收入为21.4亿元,2004年达到66.9亿元,年均增长32.9%。公共财政体制的建立和综合财力的迅速增强,有力支持了经济社会等各项事业发展。
1.加大“三农”投入,促进农民增收和农村经济社会全面发展。义乌对“三农”投入舍得花钱,2004年实际支出12.5亿元,2005年预算支出16.8亿元。一是立足于增加农民收入。为促进粮食生产和规模经营,义乌对种植20亩以上水稻、油菜的农户每亩直补10元,对优质良种20亩以上的种植户每亩直补5元,同时对符合省补条件的配套每亩15元的补贴。由政府出资,对农民进行各类专业技能培训,2004年共培训6733人。二是加快农业产业化、机械化经营水平。重点扶持农业生产基地和农业龙头企业,2004年建成一批特色基地,如上溪3万亩马铃薯基地,城郊6万亩蔬菜基地,义西南3万亩果蔗基地,江东、义东万亩黄花梨基地,大陈、赤岸5500亩有机茶基地,城西5600亩双季田藕基地;农业龙头企业已发展到138家。粮食生产的机械化大大节省工时,降低成本,提高劳动生产率。以农民种植基地200亩计算,实行机械化,每亩可节省工时7.4工,全年可节省1620工,减少成本4.86万元。目前义乌农业龙头企业直接生产和带动生产的产值已占农业总产值的60%以上。三是加大对农村基础设施、教育、卫生、科技、社会保障等方面的投入。2004年公共交通支出1.18亿元,水利支出2691万元,卫生支出1630万元,教育支出4.01亿元,社保支出4452万元,有力地促进了农村社会事业发展。
2.加强监管,提高财政资金使用效益。义乌2003年成立了政府采购和招投标监督管理办公室。政府采购中心、工程交易中心分别从原市财政局、市建设局脱离出来,采招监管办对其只管业务,不管人事,彻底实现了“管办”分离。2003年6月到2005年8月,房屋建筑、市政基础设施建设项目和政府采购大宗物品全部实现公开招投标;政府采购预算金额13.3亿元,实际采购金额10.4亿元,节省2.9亿元;建设工程招标项目998项,预算投资额72.1亿元,中标额55.3亿元,节省16.8亿元。为防止招投标中发生腐败行为,义乌对工程投标实行业主黑名单制,这在全国尚属首次。招标人一旦被发现有不良行为,采招监管办将以书面形式通知其重组项目管理班子,严肃处理项目负责人,并将招标不良行为记录立即上报市纪委,作为该部门、单位年度党风廉政建设责任制考核的重要依据。义乌市还成立市基本建设资金稽核中心,2000年1月至2005年6月,共审查标底和结算送审价56.7亿元,核减投资4.9亿元,核减率8.7%;审查工程设计变更送审造价9923万元,核定变更造价7433万元,核减造价2490万元。
3.调整经济结构,扶持优势企业发展。义乌经济结构中,商贸业以日用消费品批发市场为主,工业以劳动密集型轻加工为主,多属传统产业。义乌财政不断加大技改投入力度,2002-2004年分别投入技改专项资金1499万元、2640万元和2925万元,大力改造和提升传统产业。一是提倡“原地升级”。2004年,义乌对企业“原地升级”进行贴息补助,鼓励企业利用现有厂房设施进行技术改造,实现零耗地、无污染。二是提升产业层次。市财政设立技改专项扶持资金,对有效利用国外先进技术、制造替代进口设备和实行重点技改项目的企业给予扶持,积极促进企业从加工制造业向装备制造业转变,发展了一批具有世界市场影响力的小商品制造产业,其中袜业、针织内衣、玩具、化妆品、工艺品、饰品、拉链等产业的产销量,占全国30%以上。三是提升产品档次。2001-2004年,市财政拿出600万元用于鼓励企业创品牌,其中对“浪莎”获得中国驰名商标和“能达利衬衫”获中国名牌产品各奖励100万元。目前义乌已有全国驰名商标2个,中国名牌产品2个,浙江省著名商标31个。
4.构建“和谐义乌”。一是认真解决失地农民养老保险问题。出台有关文件,规定失地农村居民一次性缴纳养老保障费4000元后,男年满60周岁,女年满55周岁,可每月领取120元养老金。根据浮动机制,2006年将领取标准提高到每月140元,目前已有9.5万多失地农民参加了养老保险。二是建立城乡大病医疗统筹制度。城乡居民可选择小额大病保险和大额大病保险两个险种,参加小额保险的每人每年缴36元,每个医疗年度最高可报销3万元;参加大额保险的每人每年缴240元,一年最高可报销4.8万元。基本解决了城乡居民因病致贫、因病返贫等老大难问题。三是积极探索新形势下社会化养老新办法。义乌在每个乡镇都建立标准化敬老院,对全市五保户老人实行集中供养。目前已有812位五保对象入住敬老院,集中供养率达95%,年人均供养标准在4500元以上。四是加大教育、文化、体育等事业的投入。2001-2005年,义乌市预算内财政教育拨款分别为1.8亿元、2.5亿元、3.2亿元、3.7亿元和4.2亿元。此外,每年由市财政从预算外资金中安排用于教育基建的投入均在2亿元以上,建设了一大批高质量、高标准校舍,教育设施达到全省先进水平。全市中小学教师工资已全部实行市级财政统一发放,对农村特困家庭学生实行免费义务教育。2005-2007年,义乌市财政计划投入4亿元,重点用于文化、体育等基础设施建设和公益性群众文体活动的开展。五是切实维护外来务工者权益。义乌已将外来务工人员纳入社会保险体系,对其子女入托、入学等,均实行与本地人员同等待遇。义乌市总工会在全国率先成立职工法律维权中心,建立工资协商、组织协调、参与仲裁、诉讼代理为基本手段的维权新机制,重点维护外来务工人员的劳动权益,财政每年给中心拨付专项经费50万元,维权服务均为免费。
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