时间:2020-04-24 作者:马蔡琛 (作者单位:中国社会科学院财政与贸易经济研究所)
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摘要:
20世纪90年代以来,我国财政改革经历了长期的探索与争论,终于选择了构建公共财政框架的发展方向。尽管时至今日,关于公共财政框架的具体模式选择还存在着这样或那样的不同观点。但就政府预算之于公共财政框架构建的重要性,已得到广泛的认同。然而,在政府预算的相关文献和实际工作中,时常会发现还有国家预算、公共预算等与政府预算经常混用的概念。正确区分这三者之间的区别与联系,对于我国的预算改革和公共财政框架构建,无疑是十分重要的。
在20世纪90年代中期以前,我国财政学研究中,基本上使用的是“国家预算”这一概念。直到1998年,在财政部每年修订一次的预算收支科目表中,将原来的“国家预算”改为“政府预算”,但当时以及此后的文献中并未对这种变化的原因加以说明。此后的研究中,使用“政府预算”概念便逐渐多了起来,但仍有一部分学者沿用着“国家预算”这一概念。
从各种解释中,至今无法找到对这种称谓变化的权威解释。但通过文献的考察,可以发现,“政府预算”和“国家预算”在研究客体方面并没有显著的区别。但对同一研究对象,为什么会有两种不同的称谓呢?是仅仅出于使用者习惯上的差异,还是有其他深层次的原因呢?不同的学者对此...
20世纪90年代以来,我国财政改革经历了长期的探索与争论,终于选择了构建公共财政框架的发展方向。尽管时至今日,关于公共财政框架的具体模式选择还存在着这样或那样的不同观点。但就政府预算之于公共财政框架构建的重要性,已得到广泛的认同。然而,在政府预算的相关文献和实际工作中,时常会发现还有国家预算、公共预算等与政府预算经常混用的概念。正确区分这三者之间的区别与联系,对于我国的预算改革和公共财政框架构建,无疑是十分重要的。
在20世纪90年代中期以前,我国财政学研究中,基本上使用的是“国家预算”这一概念。直到1998年,在财政部每年修订一次的预算收支科目表中,将原来的“国家预算”改为“政府预算”,但当时以及此后的文献中并未对这种变化的原因加以说明。此后的研究中,使用“政府预算”概念便逐渐多了起来,但仍有一部分学者沿用着“国家预算”这一概念。
从各种解释中,至今无法找到对这种称谓变化的权威解释。但通过文献的考察,可以发现,“政府预算”和“国家预算”在研究客体方面并没有显著的区别。但对同一研究对象,为什么会有两种不同的称谓呢?是仅仅出于使用者习惯上的差异,还是有其他深层次的原因呢?不同的学者对此也做出过不同的解释。倾向于采用“国家预算”的学者认为,“国家预算”比“政府预算”的内容、范围更加广泛,还包括社会保障和国有资产经营预算等;国家预算不仅是各级政府的预算,其学科范围还应该包括部门预算和单位预算;国家预算的运行不仅是在政府行政领域内,还包括预算的立法审批,因此采用国家预算的说法更为贴切。倾向于采用“政府预算”的学者认为,从预算资金运行的内涵来看,“政府预算”与政府有着本质联系,是为政府职能服务的,是实现政府职能的财力保证,体现着政府事权与财权、财力的统一,体现以政府为主体的财政分配关系,规定政府活动的范围和方向。从任何一个国家的年度预算里,都能清楚地了解该国政府在这个年度内将要干些什么事。
但这种仅仅从用词规范角度的解释,似乎还不能说明这种称谓转变的真正原因。笔者认为,从“国家预算”到“政府预算”不只是一种习惯称谓的改变,这标志着我国的财政学和预算管理的研究,已发生了一场“静悄悄”的变革。
为了进一步分析政府预算与国家预算的关系,我们有必要就二者的定语,即“政府”与“国家”的关系加以比较。在日常用语中,国家和政府往往交叉使用,并且基本上是同一个意思。在不少研究著作中,也往往将国家与政府归为同一个概念,这恐怕是造成政府预算与国家预算概念混淆的主要原因。其实,在现代政治学和国际法意义上,国家与政府是两个彼此联系的范畴,国家是由居民、政府和领土组成的有机整体,而政府仅仅是组成国家的三大构成要素之一。在国家的三个构成要素中,政府与居民个人构成了现代国家中相互对立统一的一组重要范畴。
计划经济体制下,国家包揽了社会生活中的诸多事务,在生产上实行强制的指令性计划、在分配上实行严格的工资控制、在消费上实行全方位的票证制度、在流通中实行全面的价格管制。在这种“全能型”国家模式下,社会只有一个经济主体(即国家),企业依附于政府,居民个人也依附于企业或政府组织,这就导致了人们将国家视同于政府。由于在利益分配格局中对居民个人利益的极度忽视,几乎没有什么相对独立于政府之外的个人利益,政府与居民个人之间的委托-代理关系也难以确立。在这种状况下,可以说“国家预算”与“政府预算”是没有什么区别的,这也是长期以来以“国家预算”代替“政府预算”的原因所在。
而在市场经济中,国家三要素中的居民与政府利益“一元化”的模式起了根本性的变化,居民的个人利益日益受到重视,而政府作为相对于居民而言的社会公共需要提供者,其主要功能在于不断为居民提供各种社会公共物品与服务,并受居民的监督。在这种委托-代理框架下,如果我们再以国家预算的概念涵盖政府与居民这两个要素,就显得不那么符合市场经济的要求了。因为国家预算即使可以包含政府预算,但无论如何是无法包容居民个人的“家计预算”的。写到这里,似乎可以得出一个结论,国家预算是与计划经济相对应的;而政府预算则是与市场经济相对应的,从“国家预算”到“政府预算”的概念演变过程,是从计划经济走向市场经济,从传统财政模式走向公共财政的客观要求。
此外,还有一个促使这种观念演变的重要因素,那就是近年来随着多级政府理论的普遍认同,考虑地方各级政府也在编制和执行着本级预算,经本级人民代表大会审议通过后,即具有法律效力,因此笼统称为国家预算不很准确,这导致了“政府预算”称谓的进一步普及。
在肯定了政府预算与市场经济的内在联系之后,还有两个问题需要回答:一是“国家预算”所提出的部门预算和单位预算,在“政府预算”中应如何体现?二是超出一般行政领域的预算立法与审批问题,政府预算能否包容?关于第一个问题。由于各级政府预算是由本级各部门的预算组成的,部门预算纳入政府预算序列自然不应有什么疑问。而单位预算的情况则相对复杂一些了,我们可以按资金来源性质分别加以考察,凡由财政拨付全部或部分经费的单位,其预算应该纳入各级部门预算予以汇总,即属于政府预算的范畴之内;而经费全部由单位自己解决的,其预算编制与审核自然也就与政府预算无关,政府对这类单位预算的管理主要通过会计制度与财务制度的规范来实现。当然,如果这类自筹经费单位所提供的产品与服务属于社会公共需要的范畴,其预算虽不纳入政府预算范畴,但仍旧是属于公共预算的。关于第二个问题。在考察预算立法与审批同政府预算的关系之前,我们有必要考察一下政府的范畴。在政治学文献中,政府有广义与狭义之分:广义的政府是指全部国家机构,即包括立法、司法和行政机关;狭义的政府一般只包括中央和地方各级国家机关的执行机关或国家行政机关,有时甚至仅指行政机构即内阁。如果采用广义政府的概念,预算立法与审批程序,自然也可以纳入政府预算的范畴。
在国外文献的检索中,我们可以发现另一个与政府预算(Government Budget)关系密切的概念——公共预算(Public Budget)。在一些西方学者的著作中,公共预算与政府预算的含义是基本相同的,是与家庭和商业预算相区别的一种预算形式。然而,如果将自20世纪90年代以来再度兴起的公民社会的概念纳入研究的视野,可以发现政府预算与公共预算之间似乎仍存在着一些差异。公民社会又被称为“第三部门”(third sector)或民间非营利组织,是指处于公共部门和私人经济部门之外的部门,它的显著特征是民间性(非官方性)、非营利性、自治性、志愿性和集体性(活动宗旨和范围超越了个人和家庭)。这些民间非营利所从事的事业大多属于满足社会公共需要(至少是一定范围内的公共需要),这些组织的资金筹集与运用也需要编制相应的预算。由于非营利组织独立于政府部门,其预算自然不应作为政府预算的组成部分,但鉴于其组织的公益性特点,也可以将其作为公共预算的组成部分之一。
通过以上比较分析,可以大致地描绘出政府预算、国家预算和公共预算之间的关系。从“国家预算”到“政府预算”的转变,是与从计划经济向市场经济的转型相联系的。国家预算是与计划经济相对应的范畴,在计划经济背景下,国家与政府的涵盖范围的基本一致,造成了国家预算与政府预算的混同;而政府预算是与市场经济相对应的,突出了政府与公民之间的委托-代理关系,概念的外延也更为明确。在现代社会中,由于满足社会(或某一社会范围)公共需要的民间非营利组织的大量涌现,使得政府预算与公共预算之间也存在着一定的差异,但就其整体而言,政府预算与公共预算之间的共同之处还是主要的。就政府预算而言,虽然政府预算还包括了体现政府投资性支出的资本预算,以及其他特别预算(如社会保障预算等),但政府预算的主体无疑是政府公共预算;就公共预算而言,虽然自二十世纪90年代以来,随着公民社会理念的复兴,民间非营利组织的影响力和规模不断扩大,但无论是规模还是职能上,都远不能与政府公共部门相比,公共预算的主要研究对象也还是政府公共预算。
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