于2004年7月1日起正式启动的东北地区增值税转型试点改革已经一年多了。本文拟对这一年来东北地区实施增值税转型的基本情况、取得的宝贵经验及其对在全国范围内全面铺开的启示作个简要的分析。

东北地区实施增值税转型试点改革的基本情况

1.政策的基本内容。一般来说，所谓增值税转型就是指增值税从生产型转为消费型，即对购进固定资产发生的进项税额由不予抵扣转为允许抵扣。东北地区增值税转型试点基本上遵循了这一原则，但同时呈现出一些独有的特点，主要表现在：一是东北地区仅对购进机器设备发生的进项税额实行抵扣，而作为固定资产重要组成部分的土建和安装部分不予抵扣，即不是对购进固定资产全值进行抵扣；二是对购进机器设备发生的进项税额实行增量抵扣，即企业只有比上年纳税增加时才予以抵扣，且抵扣额以新增税额为限；三是在计算新增税额时，基期不断变化，即所谓的环比而非定比增长，比如，计算2004年新增税额以2003为基期，计算2005年新增税额时以2004年为基期；四是政策覆盖面较窄，仅适用八大行业。

2.政策的执行情况。据统计，从2004年7月1日到2005年4月，东北地区总计有40980余户企业通过税务机关的认定，被纳入试点范围，享受购进机器设备准予抵扣的政策，占东北地区工业企业增值税一般纳税人户数的61.68%；符合条件的企业购入固定资产取得的进项税金已办理抵减欠税和退税约21.73亿元，占东北地区增值税收入的1.55%。其中2004年共发生固定资产进项税额18.24亿元，已抵减、退还12.82亿元，占发生额的70.3%。

3.存在的主要问题。一是增量抵扣占用企业资金，企业不能尽享转型的好处，而且留抵额的不断积累还会给以后年度带来较大的减收压力。2004年东北地区实际抵、退税12.82亿元，有5.42亿元留待以后年度抵扣，留抵税额占当年购进固定资产进项税额的29.7%。对于没有税收增量和增量不足的企业来讲，意味着未能充分享受政策优惠。二是区域性和限定行业内的增值税转型增加了税收征管难度。目前实施的增值税转型政策仅对东北地区适用，而且还严格限定在东北地区的八个行业内。由于利益驱使，东北以外地区和东北地区内未纳入转型范围的其他企业，完全有可能钻政策的空子，将不得抵扣的固定资产进项税转移到纳入转型范围的企业抵扣。目前，国税部门对此还没有更有效的监管手段，只能通过人工进行实地核实，无形中增加了征管难度和征收成本。三是具体操作办法也有需要进一步完善的地方，比如在认定企业是否属于试点行业时，税务机关的自由裁量权太大，增加了寻租的可能；再如购买业务的发生和发票的取得时间不一致时，进项税额如何抵扣等问题都需要进一步研究。

东北地区转型试点改革一年来的主要经验

1.高度重视财政减收问题是东北地区转型试点平稳进行的基础。中央政府于1996年就对增值税转型进行研究，转型的必要性早已达成共识，也不存在大的技术障碍，但八年之后才正式推出，而且只是进行地区试点，时间之长、行事之谨慎都较为罕见。就是在试点地区，也实行了严格的管理，譬如试点政策仅对八大行业适用、仅对购进设备抵扣而不是理论上对所有固定资产发生的进项税额抵扣、实行增量抵扣、环比等，都向外界传递了这样一个强烈的信息：即对财政减收的关注是中央政府实行增值税转型时首要考虑的问题。2004年12月财税[2004]226号文将增量抵扣改为全额抵扣，2005年2月财税[2005]28号文又规定2005年仍然实行增量抵扣，事实上，此时，2004年减收额已经明朗，并大大低于预期，在这种情况下，中央仍然坚持增量抵扣，无疑表明中央政府在收入问题上的高度敏感。也正是中央和地方政府在减收问题上的高度重视，并有针对性地采取了一系列的保收手段，东北地区增值税转型试点改革才得以平稳顺利进行，并取得了中央政府继续支持、地方政府真心拥护和企业得到实惠的多赢效果。

2.政府间利益的合理分配是改革顺利进行的制度保障。增值税转型不仅涉及全国总体财政收入的减少，也关系到政府间利益的分配。按现行财政体制规定，增值税是共享税，中央占75%，地方占25%，理论上，因转型引起的增值税收入减少中央应当承担75%，地方承担25%。但实际上，发达地区和欠发达地区对这种减收的承受能力是完全不同的。增值税是全国性的税收，实行什么样的增值税的权力在中央政府，但是，在分税制财政体制下，增值税由生产型改为消费型对地方财政收入的影响又是实实在在的。在这种情况下，中央政府没有一定的优惠政策，要想取得地方政府真心实意的支持是有相当难度的，这是其一。其二，各省的情况千差万别，如果中央进行补助，发达地区、中等发达地区和欠发达地区是实行一刀切还是分类谈判，都是需要认真研究的问题。在这方面东北地区只是提出了问题，因为在把增值税转型作为振兴东北老工业基地的政策之一时，无疑中央政府就已经在预算里考虑了，况且，从2004年7月至2005年4月东北地区抵退税才21个亿，5个亿的财政减收远低于改革前的预期，以中央财政2004年增收4640亿元的能力来看，怎么补都不会造成大的冲击。但是一旦在全国铺开，以什么样的制度安排来安抚各地的减收，就是关系到改革能否顺利进行和能否取得预期成效的大事，亟需提前做好预案。

3.时机的选择是转型能否顺利进行的关键。增值税转型后，允许抵扣企业购进固定资产发生的进项税额，客观上有鼓励投资和扩大社会总需求的作用，因此不宜在需求过热尤其是投资过热时选择转型。实际上，早在2003年初，东北转型的准备工作就基本就绪，但由于种种原因未能及时推出，不久，宏观经济形势突变，从2003年下半年开始，全国固定资产投资增长过快、规模过大的问题日益突出，部分行业投资过热现象十分严重，宏观调控由避免通缩转为防止通胀，这样，试点改革被迫一拖再拖，直到2004年9月，在“宏观调控不要一刀切”的呼吁下，增值税转型的政策才正式出台。由此可见，选择合适的转型时机是多么重要！

转型在全国推开需要把握好的几个问题

1.要采取一些配套措施把财政减收控制在可以接受的范围内。据专家测算，全面实施增值税转型，国家财政要承担的改革成本达600-1500亿元。虽然转型之后好处很多，比如，减少资本品重复征税，鼓励投资；提高企业技术改造的积极性，增强发展后劲；退税增加，增强出口竞争力；加速折旧等等。但从企业得到这些益处到转化为财政上的贡献客观上存在一个“滞后期”，在这段时期内，如果听任国家财政收入每年上千亿的减少，不仅在经济上无法承受，就是在政治上也不可取。这就要求在实施增值税转型的同时，采取一些必要的配套手段，控制财政减收的幅度。比如，从平衡内外资企业税收待遇角度，可以考虑取消现行外商投资企业和部分国内企业进口设备免征进口环节增值税、外商投资企业购买国产设备退还增值税等政策；再如，由于增值税转型极大地降低了资本有机构成高的能源、高新技术等产业的税收负担，因此原有的税收优惠也可以考虑取消。此外，东北试点中的一些好的做法在初期也可以考虑继续保持，如将抵扣范围限定在新增机器设备内、先抵减欠税、采用增量环比抵扣方式等。

2.把转型政策与宏观经济形势协调好，选好出台的时机。增值税转型政策在需求过旺时要考虑谨慎出台，但经过本轮的宏观调控，特别是房地产市场降温后，从2005年下半年开始，经济又有紧缩的趋向。如果说1998年我们是用增加政府支出的方法摆脱通缩影响的话，那么这次我们可以尝试用转型的方式（类似于减税）启动民间需求，带动经济走向新一轮的复苏。由于土建和安装部分不予抵扣，也就是说，转型政策鼓励的不是全部固定资产投资，而仅仅是设备更新，因此，不至于造成投资膨胀，也符合经济增长方式向集约型转变的要求。

3.在适当的时候可以考虑扩大转型的范围，提高转型的深度。目前在东北地区实行的消费型增值税范围较窄——仅限定八大行业；深度有限且不够彻底——仅对购进机器设备抵扣。增值税转型在东北地区是作为振兴东北老工业基地的重要手段来推行的，政策适用的八大行业基本上都体现了这一目的，但是在全国范围内实行消费型增值税时，我们认为，首要的目的应该是消除重复征税和促进企业设备更新和技术进步，从企业之间平等的民事主体的角度来说，这样一项涉及广泛的政策也不适宜厚此薄彼。此外，限定行业进行增值税转型，还会给偷逃税行为提供很多机会，给管理上带来很大的漏洞，还容易滋生腐败。因此，在财力允许的时候，要尽快推出在所有行业实行转型。关于深度问题，目前，固定资产的土建和安装部分缴纳营业税，而营业税是地方税，如果对全部固定资产实行抵扣，营业税就得改为增值税，这样地方的财力就受到很大的影响，现行分税制就需要大改，目前这个条件还不具备，因此抵扣只能从设备这一块开始，但是从长远来看，我们可以逐步创造条件，而不是消极等待。