时间:2020-04-24 作者:苑广睿
[大]
[中]
[小]
摘要:
编者按:党的十六届五中全会通过的“十一五”规划《建议》提出:要把节约资源作为基本国策。这是党中央从我国的基本国情出发,立足当前,着眼长远,全面落实科学发展观,加快推进经济增长方式转变,实现全面建设小康社会目标和可持续发展做出的重大战略决策。本期“专题报道”推出“财政助推节约型社会建设”,就是力图从财政理论和实践两个角度,探讨如何转变经济增长方式,逐步形成健康文明的消费模式和环保节约的发展模式。
目前,我国社会经济发展正面临重大战略机遇期。充分发挥政府调控和市场调节作用,坚持走新型工业化道路,大力支持和发展作为经济增长、资源有效利用、环境保护结合点的循环经济,对落实科学发展观,转变经济增长方式,全面建设小康社会,以及构建社会主义和谐社会,都具有重大历史和现实的意义。
发展循环经济势在必行
循环经济是一种以最少的资源消耗和环境代价,寻求最大的经济社会效益,实现可持续发展的经济增长模式。根据我国的具体国情,加快发展循环经济势在必行。
1.促进经济增长方式转变。近年来,我国经济取得了快速增长,但主要是依靠加大资金、劳动力和资源等生产要素投入的外延式扩张实现的,仍未完全摆脱...
编者按:党的十六届五中全会通过的“十一五”规划《建议》提出:要把节约资源作为基本国策。这是党中央从我国的基本国情出发,立足当前,着眼长远,全面落实科学发展观,加快推进经济增长方式转变,实现全面建设小康社会目标和可持续发展做出的重大战略决策。本期“专题报道”推出“财政助推节约型社会建设”,就是力图从财政理论和实践两个角度,探讨如何转变经济增长方式,逐步形成健康文明的消费模式和环保节约的发展模式。
目前,我国社会经济发展正面临重大战略机遇期。充分发挥政府调控和市场调节作用,坚持走新型工业化道路,大力支持和发展作为经济增长、资源有效利用、环境保护结合点的循环经济,对落实科学发展观,转变经济增长方式,全面建设小康社会,以及构建社会主义和谐社会,都具有重大历史和现实的意义。
发展循环经济势在必行
循环经济是一种以最少的资源消耗和环境代价,寻求最大的经济社会效益,实现可持续发展的经济增长模式。根据我国的具体国情,加快发展循环经济势在必行。
1.促进经济增长方式转变。近年来,我国经济取得了快速增长,但主要是依靠加大资金、劳动力和资源等生产要素投入的外延式扩张实现的,仍未完全摆脱高投入、高消耗、高污染、低效率的粗放模式,主要表现在投入产出率较低、劳动生产率较低、资源综合利用水平较低等问题。因此,必须加快转变经济增长方式,大力发展循环经济。
2.缓解资源瓶颈约束。我国虽然资源总量较大,但人均占有量少,而且资源时空分布极不均匀。如果继续沿袭传统的发展模式,以资源的大量消耗实现工业化和现代化将是难以持久的。发展循环经济,通过改变生产工艺流程,提高资源综合利用效率,可以减少进入生产流程的资源和能源量,降低污染排放和能耗、物耗,进而缓解资源约束问题。
3.保护生态环境。传统的经济增长模式是以生态环境高赤字为代价的,污染物排放总量和强度均较大。对于中国这样一个发展中大国来说,只有加快发展循环经济,积极推行清洁生产、清洁消费和资源再利用,才能从源头上控制污染,从根本上解决生态保护与环境污染问题。
4.积极应对“绿色壁垒”。在经济全球化中,关税壁垒作用日益削弱,“绿色壁垒”等非关税壁垒日益突显,发达国家对国际贸易产品的环保要求日趋严格,在开发、生产、包装、运输、循环利用等方面设置了不少发展中国家目前还难以达到的技术标准。面对日益严峻的非关税壁垒,我们要全面推进绿色生产,大力发展循环经济,逐步使产品符合资源、环保等方面的国际标准,克服绿色贸易壁垒,增强国际竞争力。
我国发展循环经济取得较大进展
改革开放以来,我国出台了一系列资源综合利用、环境保护等方面的法律法规和相关标准,加大了以节能降耗为主要内容的结构调整和技术改造力度,制定了相关优惠政策,以激励企业节约资源和综合利用工业“三废”等,在循环经济方面取得了较大进展。
1.出台了有关法律法规。1983年国务院颁布《关于结合技术改造防治工业污染的决定》,要求把“三废”治理、综合利用和技术改造有机地结合起来,采用合理的产品结构,发展对环境无污染、少污染的产品,并搞好产品的设计,使其达到环保要求。2003年1月1日正式实施的《清洁生产促进法》提出:“调整产业结构,发展循环经济,促进企业在资源和废物综合利用等领域进行合作,实现资源的高效利用和循环使用。”此后,又相继出台了《节约能源法》、《环境影响评价法》、《可再生能源法》、《废旧家电及电子产品回收处理管理条例》、《清洁生产审核办法》、《中国节水技术大纲》以及节能中长期规划。各地也出台了一些地方性法规,为推进循环经济奠定了法律基础。
2.制定了激励优惠政策。为调动企业开展资源综合利用的积极性和主动性,国家制定并实施了一系列鼓励开展资源综合利用和环境保护的财税优惠政策,加大了对发展循环经济的投入力度,设立了清洁生产的专项资金,重点支持清洁生产的规划、培训、技术标准的制定以及冶金、轻工、纺织、建材等污染较为严重行业中的中小企业清洁生产示范项目的建设,实行了“奖限结合”的税收政策,形成了鼓励废物利用、限制污染的政策导向。
3.调整了相关产业结构。着力调整产业结构,依法淘汰了一批技术落后、浪费资源、污染严重的生产工艺、设备和企业,减轻了工业污染负荷,缓解了结构性污染问题。不断优化能源结构,逐步减少煤炭在能源中的比例,提高煤炭利用效率,推广清洁煤技术,大力发展水电建设,积极开发可再生能源。严格控制环境污染和生态破坏,对所有建设项目实行环境影响评价制度。建设一批城市加快污水和垃圾处理等环保设施,治理生活污染。
4.推行了清洁生产和生态工农业试点。国家重点支持了一批重大清洁生产技术开发及产业化示范项目,建立了行业或地方的清洁生产中心,创立了生态工业园,延长生产链条,使废物产生量最小甚至“零排放”,实现了区域或企业群间资源的有效配置。通过建设循环型企业、生态工业园区、若干循环型城市和城市再生资源回收及再生产业体系,以及各具特色生态农业模式,优化了产业结构和产业布局,产生了新的经济增长点,创造了更多的就业机会。
促进循环经济发展的对策建议
在发展循环经济方面,我国进行了不懈的探索、实践和努力,取得了一定成效。但也应清醒地认识到,目前仍存在思想认识不足、法律法规体系不够健全、合理有效的运行机制尚未形成和技术保障体系亟待完善等诸多问题、困难和障碍。为此,一方面要在宣传全社会树立循环经济的理念和生产生活方式的基础上,注重发挥市场机制的调节作用,让企业和公众成为循环经济的自觉实践者,另一方面还要通过制定一系列经济、法律和行政政策措施,促进、鼓励和引导循环经济发展。
1.加快推进循环经济的立法进程。要加快循环经济立法,明确各级政府、企业、消费者在发展循环经济方面的责任和义务,不断完善以基本法、综合法和专门法为主体的循环经济法律体系。尽快制定《循环经济促进法》、《资源循环再生利用法》、《政府绿色采购法》、《清洁能源法》、《废弃物利用法》等法律法规,建立健全绿色国民生产总值的相关法规制度,并切实增强相关法规的操作性、协调性和有效性,依法促进循环经济发展。
2.建立健全政府推动、市场驱动、公众行动的管理体制。在发展循环经济过程中,重视解决政府调控、市场调节缺位和越位现象并存,政府有关部门之间、各级政府之间管理职能交叉和重叠等方面存在的问题,不断提高绿色消费意识和社会公众的参与度,增强政策的协调性、有效性和系统性。研究和探索循环经济发展模式、理论基础及基本特征;增强对我国资源和环境形势的认识,加大对经济发展中环境指标和人文指标的关注,适时研究建立绿色GDP国民经济核算体系;逐步形成合理的收费体系和激励机制、自然资源补偿机制,以及有效的资源循环利用监管机制。
链接
我国资源的基本状况
淡水资源:我国水资源总量位居世界第6位,但人均淡水资源量只有2200立方米左右,是世界人均占有量的1/4。目前有16个省、自治区、直辖市的人均水资源拥有量低于国际公认的1700立方米用水紧张线,其中有10个地区低于500立方米严重缺水线。
能源资源:我国化石能源资源探明储量中90%以上是煤炭,人均储量仅为世界平均水平的1/2。1999年,我国人均石油储量仅为世界平均水平的11%;天然气仅为4.5%;即使储量最丰富的煤炭,人均储量也仅为世界平均水平的79%。
矿产资源:我国矿产资源品种多、总量大,已发现171种矿产资源,查明资源储量的有158种;已查明的矿产资源总量约占世界的12%,仅次于美国和俄罗斯,居世界第三位。但人均占有量仅为世界平均水平的58%,居世界第53位。
耕地资源:截至2003年底,耕地资源总量18.51亿亩,居世界第4位,但人均耕地面积仅1.43亩,不到世界平均水平的40%。在2000多个县(市)中,目前有600多个县(市)人均耕地面积在世界公认的人均耕地警戒线0.8亩以下。
3.不断完善有效的价格形成机制。要注重通过深化价格体制改革,更好地发挥市场机制的作用,使企业自觉地参与到循环经济中来。一是改革资源类产品的价格形成机制。建立矿业企业矿区环境治理和生态恢复的责任机制,强制规定企业销售收入中提取一部分资金用于矿山的环境恢复、生态补偿以及资源枯竭后的转产,是市场经济国家矿产使用的普遍做法,也是建立资源节约和环境友好型社会的要求。为此,可以考虑将目前矿业权无偿和有偿取得的双轨制统一改为有偿制,实行探矿权和采矿权招标、拍卖和挂牌出让,并强制矿山企业提取安全费用,加大安全投入。同时,合理调整和确定矿产资源生产和销售的税费标准,保障公益性资源勘探资金,逐步形成较为合理的矿产品价格。实行阶梯水价制度,在满足城市居民基本用水需求、提供普遍服务的同时,切实发挥价格对用水需求的调节作用。推行峰谷分时、丰枯分季的电价制度,使价格信号正确反映市场供求关系,抑制高耗能行业盲目发展,减少电力资源的浪费。二是建立污染者付费的运行机制。坚持“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则,以利于资源的循环利用和生态环境的保护,也可以促使企业和个人的环境成本内部化。建立明晰的污染治理机制,通过提高排污费的征收标准,从经济利益上来约束排污者的行为、减少污染物的排放,迫使企业在生产理念、工艺设计、产品设计等方面逐步走上循环之路。同时,加快推进污水、垃圾处理产业化,提高污水、垃圾处理收费标准,也有利于污水和垃圾处理设施的企业化和市场化运营。
链接
国外发展循环经济的经验
20世纪60年代,美国经济学家K·波尔丁提出了“循环经济”的发展理念。70年代以来,世界各国开始重视发展循环经济,各国政府充分利用法律手段,建立激励约束机制,为我国发展循环经济提供了有益经验。
(一)重视循环经济立法工作,建立了完备的循环经济法律体系。日本作为一个资源匮乏的岛国,十分重视推进循环经济发展,其法律法规体系较为健全,分为三个层面:一是基本法律,有《推进形成循环型社会基本法》;二是综合法律,包括《促进资源有效利用法》、《废弃物处置法》;三是专门法律,主要有《特定家庭机械再商品化法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《化学物质排出管理促进法》等。德国早在1972年就制定了《废弃物处理法》,1986年修改为《废弃物限制及废弃物处理法》;1991年通过了《包装条例》,1992年通过了《限制废车条例》;1996年提出新的《循环经济与废弃物管理法》,要求产品设计和开发要用途广泛、经久耐用、易于修理、便于安全回收和处置。美国的《资源回收利用法》、《污染预防法》等,也促进了废弃物管理。
(二)制定相关政策,完善发展循环经济的激励与约束机制。工业化国家非常重视利用多种政策,支持循环经济发展。一是税收政策。主要有:征收有利于生态保护、促进资源循环利用的税收,如德国除风能、太阳能等可再生能源外,汽油、电能均要征生态税;美、英、法等国对将垃圾直接运往倾倒场的公司或企业征收了填埋和焚烧税;荷兰对采用革新性的清洁生产或污染控制技术的企业,可提高其投资折旧率;美国对包括城市废物贮存设施、危险废物处理设施、市政污水处理厂等公共事业投资项目给予免税的优惠待遇;德国对排除或减少环境危害的产品,可以免交销售税;日本对各类环保设施,在其原有折旧率基础上,再增加一定比例特别折旧率,并免征土地税。二是财政补贴。例如,美国对设置资源回收系统的企业提供一定的财政补贴;日本对环境技术开发项目、引进先进的利用能源设备和废弃物再资源化企业给予相应补贴;法国对清洁工艺进行补贴;德国对企业建造节能设施进行补贴,并对用废弃资源发电的项目给予支持,不管发电量多少,电网必须按高于平均价全部收购。三是收费政策。按照污染者付费的原则,美国根据排放、倾倒垃圾数量,对居民进行收费;德国居民水费含污水治理费,污水治理未达标企业要承担巨额罚款。四是政府采购。美国地方政府均对使用再生材料的产品实行政府优先购买,联邦审计人员有权对各联邦代理机构未按规定购买的行为处以罚金。五是其他政策。美国设立了“总统绿色化学挑战奖”,支持对化工产业降低资源消耗、防治污染的有实用价值的新工艺、新方法的研发;日本设置了环境奖,鼓励企业开发、应用环保新技术;德国对能削减20%以上污染物排放的污水处理厂,三年内免交排污费。德国对环保设施的购置和建造给予优惠贷款,周期长,利率固定,必要时还可给予补助。日本对从事循环经济研究开发、设备投资、工艺改进的企业提供中长期优惠利率贷款。日本、欧洲等国家和地区由政府出资设立绿色基金,支持从事环保事业企业的发展。
(三)重视社会宣传,鼓励公众参与循环经济实践。各国都非常重视运用各种手段和舆论传媒,加强对循环经济的社会宣传,提倡绿色消费,提高民众对实现零排放或低排放的社会意识。日本大阪市结合城市美化宣传活动,每年9月发动市民开展公共垃圾收集活动,鼓励市民积极参与废旧资源回收和垃圾减量工作;防止过量包装,鼓励绿色购物;捐赠旧衣物、不随意丢弃等等。加拿大蒙特利尔市政府与全市社区组织签订合同,组织志愿者队伍参与垃圾分类收集和维护环境的工作,并聘请社会知名人士参与监督和检查。
4.促进产业政策调整。根据各个地区自然资源禀赋和经济发展水平等不同情况,合理调整产业结构。在区域布局方面,东南沿海城市可将发展环境保护产业作为重点,资源型城市和老工业基地的改造可将资源综合利用作为产业转型的重要内容,中西部地区则可将生态农业作为重点,培育新的经济增长点。在三次产业方面,不断形成以节能、节材、节水、节地为中心的资源节约型工业生产体系,优先发展对经济增长有重大带动作用的高新技术产业,加快改造传统产业,着力提高第三产业在国民经济中的比重。在行政许可方面,完善环保、安全、能耗、技术、质量等标准体系,提高市场准入门槛,对生产者、消费者在生产、消费活动中产生的垃圾和废弃物,作出限量排放等强制性规定;建立污染排放、产品质量认证等强制性标准,健全原材料和能耗、产成品污染物含量、产品回收率、资源循环利用率、废弃物最终处置降低率等标准体系,逐步将达不到标准的技术落后、污染严重、社会效益差的企业自然淘汰出局。实施有利于资源永续利用和环境保护导向的贸易政策,提升我国在国际产业分工格局中的地位。
5.加强财税政策调控。一是促进节能投资。对生产节能产品的专用设备,考虑实行加速折旧。改革资源税制度,将一些尚未纳入资源税征税范围的资源品,如水资源、森林资源等,纳入资源税征税范围,统一规范资源税和资源补偿费。完善环境保护税收制度,将一些超过国家规定标准的高能耗产品纳入征税范围,引导社会投资向低能耗型产品的生产转移。二是引导节能消费。调整消费税,考虑将目前尚未纳入消费税征收范围的不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围;适当调整现行应税消费品的税率水平,调高大排气量轿车的消费税税率,适当降低小排气量汽车、摩托车税率。完善车辆购置税和车船使用税,对不同能耗水平的车船规定不同的征税额度,实行差别征收。适时开征燃油税,规范相关收费政策,促进燃油或燃气的节约使用。从长远看,对消耗不可再生能源的产品,可以考虑设立一些新的税种加以限制和促进节约。三是鼓励节能技术推广。对从事节能技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入,免征营业税等相关税收,推动节能技术的商品化。四是完善进出口税收政策。提高高能耗、高物耗、高污染、低效率的资源产品和初级产品出口关税税率;降低或者取消国内紧缺且污染环境的资源性产品出口退税;鼓励到国外建原料供应基地、合作开发及进口国内急需的大宗矿产品,以保障国内市场的需要。
6.加大资金支持力度。从总体上看,我国循环经济科学技术的研究和应用仍显滞后,多数企业还没有能力开发大幅度提高资源利用效率的共性和关键技术,发展循环经济的技术支撑体系亟待完善。为此,国家可以通过财政投资、预算补贴、财政贴息等方式,支持研究开发建立循环经济的技术支撑体系,促进节能新技术、新工艺、新产品的推广和普及。将循环经济的技术开发纳入国家中长期科技计划,确立支持循环经济发展的科技原则及工具、方法,并整合国家预算内基本建设支出、科技专项资金和国债项目资金,综合利用,统筹安排,加大对研究开发经济效益好、资源消耗低、环境污染少的共性和关键技术的支持力度,不断加强发展循环经济技术的基础建设。
7.完善政府采购政策。政府采购是促进节能技术进步的重要政策工具。建立健全政府采购制度,统筹考虑环境保护、生态平衡、资源节约与合理开发利用等特定政策目标,不断完善循环经济产品的标示制度,通过政府采购和引导公众消费绿色产品,最终以需求拉动循环经济的发展。
(作者为财政部综合司副司长)
相关推荐