农村税费改革实施以来，农民负担得到明显减轻。但随着减免农业税步伐的加快，财政政策效应对农民减负的拉动作用将逐渐减弱。要保证农民负担持续减轻、不反弹，必须按照完善社会主义市场经济体制和统筹城乡发展的要求，继续做足、做好“减法”的文章，从减费、减税、减人、减事、减债、减成本等六个方面，推进综合配套改革，全方位构建农民减负的长效机制，促进建立社会主义和谐社会。

减“费”：健全涉农收费监管机制

一是管住“源头”。进一步深化收费体制改革，从机制上清除乱收费屡禁不止的内在动力。积极稳妥地推进税费制度改革，将现有收费转变一批、取消一批、规范一批、改税一批，减少收费总量。改革收费行政审批制度，减少收费部门、收费项目、收费环节，对涉及农民群众切身利益的行政收费，在审批过程逐步引进听证会、专家论证等形式，扎紧收费“口子”。深化非税收入管理改革，逐步在乡镇推广使用非税收入征管系统，全面实施“票款分离”，切断收费单位与收费的经济利益联系。

二是堵住“管涌”。切实加强对各类涉农收费的监管。对行政事业性收费，向社会公布项目、标准和征收办法，扩大公示制度覆盖面，统一规范公示内容，明确有关违规责任和处罚办法，并切实加强监督检查。对经营性收费，坚持自愿和受益的原则，制定详细而可操作、可监控的约束管理办法。如，对征地补偿费，应逐步推行“区片综合价”，建立补偿标准听证制度，确保农民得到合理补偿。对生产性水费，要推行终端水价制度，逐步实行计量收费，杜绝按人头平摊。对“一事一议”筹资筹劳，应严格上限管理，严格议事程序，由农民民主讨论决定，严禁将“一事一议”变成固定收费。

三是筑牢“堤防”。筑起坚固的法律屏障，是防止农民负担“溃堤”最强有力的武器。在继续建立健全有关政策的基础上，尽快将成熟的政策上升为法律，加快收费管理和农民负担监督管理的立法工作，明确乱收费单位负责人和直接责任人的法律责任，改主要依靠行政手段治理乱收费为行政与法制手段并举，把治理乱收费纳入法制化轨道。

减“税”：进一步规范涉农税收

一是落实好免征农业税政策。防止以各种名目在政策之外变相征收农业税或农业特产税，切实让农民得到实惠。

二是实行涉农税收优惠政策。农业是基础和弱势产业，对农业实行税收优惠、对农民“多予、少取、放活”，是应长期坚持的方针。在具体操作上，可尝试多种形式。比如，长期以来，为降低农用生产资料价格，在税收政策上对农用生产资料生产企业实行免税，但由于流通等环节的层层加价，农用生产资料的价格实际上并没有降下来。如果能够采取农民购买农用生产资料享受退税的方式，变补企业为补农民，效果可能会更好，农民也能得到更多的实惠。

三是改革完善现行流转税等税收制度。免征农业税后，农民作为消费者，还要承担零售商在销售环节转嫁的增值税等流转税。有关资料表明，目前农民负担的增值税基本占全部增值税收入的一半以上，最高时达到了75%。另外，农民作为经营者，自己还要承担增值税的进项税额，特别是自产自销农产品，已纳的进项税额无法扣除。因此，减轻农民税收负担，应从更高的层次上、更广的范围内综合考虑，对包括增值税、所得税、土地使用税等在内的现行税收制度进行改革完善，为打破城乡两元税制结构，最终实现统一城乡税制创造条件。

减“人”：大力推进综合配套改革

一是规模调“大”，适当并乡、并村、并校。据测算，每撤并一个乡镇，仅公务费、招待费、汽车燃修费、水电费等开支，每年可以节省100万元以上；每合并一个村庄，可以减少办公等直接费用支出2万元以上。因此，应本着“实事求是，科学合理，因地制宜，便于管理”的原则，在顺应民意、规模适度、尊重历史的条件下，进一步推进乡镇规模调整和村组合并。同时，本着“小学就近入学，初高中相对集中”的原则，在充分考虑区域面积、居民数量、地理交通条件等情况下，继续调整农村中小学布局。

二是机构调“精”，切实精简组织机构。“搬神”先“撤庙”，“减人”先“减机构”。首先，整合组织机构设置。整合乡镇党政机构，用综合性机构取代专业性机构，不搞“上下对口”，并严格限定数量。规范设置县级延伸、派驻乡镇机构，实行区域性设置。改革村级组织设置，对小村、弱村实行“联村自治”或组建联合党支部，由几个村联合组建一套班子。其次，精简干部职数，实行交叉任职。在乡镇，党委、政府、人大、纪委等干部可相互兼职。在村级全面推行交叉任职，严格限定村干部职数和享受误工补贴人数。第三，加快乡镇事业单位改革。这是改革的重点和难点。按照公益性和经营性职能分开的原则，结合发展农民专业合作组织，整合乡镇站所，把农业技术服务中心、文化服务中心、农机站、畜牧兽医站等能面向农村和农民开展经营性服务的事业单位，逐步变为经营性服务实体，实行市场化运作，“摘牌、收章、改制、减人”。今后，不再新设自收自支事业单位。

三是编制控“严”，严格乡镇编制管理。首先，建立编制刚性约束机制。严格按照乡镇分类核定行政事业编制，将乡镇编制定编定岗到人，实行“实名制”和公示制，在一定范围内公示。尽快将乡镇编制上收省级管理，5年内只减不增。其次，完善财政供养人员联控机制，加强机构编制、人员管理与财政预算的相互配合和约束，建立县乡机构编制和人员信息网络，试行财政与人事、编制部门微机联网、信息共享、动态监控。第三，严格责任约束。把乡镇编制管理列为对县级主要领导干部的考核内容，实行编制工作年度审计和离任审计，对违反机构编制管理规定超编、扩编的追究其责任。

四是路子拓“宽”，下大力气分流超编人员。鉴于目前乡镇工作中党政和事业机构人员混编混岗的实际情况，可在乡镇一级打破现有人员身份界限，实行全员竞争上岗，阳光操作，公平竞争，未受聘人员全部进入就业培训中心，通过“退、下、创、竞、歇”的做法实行分流。“退”，就是对所有镇（办）行政事业单位的临时工、借用人员及“自费编制”人员，一律清退；对年龄及工龄达到一定限期的实行提前退休、离岗退养或内部退休。“下”，就是从分流对象中选拔优秀中青年干部到村（社区）担任非选举产生的干部。“创”，就是鼓励自主创业、自谋职业。“竞”，就是对镇（办）机关超编的财政供养人员实行竞争上岗。“歇”，就是歇岗，让干部轮流离岗创业、就业或学习。制定鼓励创业、再就业安置、货币补偿、身份置换、社会保障等激励和保障办法，出台优惠政策，为分流人员解除后顾之忧。对改革成本，省、市、县各级都应适当给予支持。

减“事”：创新乡村管理体制

一是变乡镇政府“无限责任”为“有限责任”。过去，乡镇政府几乎无所不包、无所不管，大量工作围绕土地转、围绕提留转、围绕税费转，约占乡镇工作量的70%。减免农业税后，应当积极创新，转变乡镇政府职能，逐步实现由“管、收、批”的干预型政府向“扶、帮、助”的服务型政府转变，由“政府本位”向“社会本位”转变，由“无限行政”向“责任行政”转变，把乡镇政府从微观管理中解放出来，从具体生产经营活动中解脱出来，减轻乡镇政府责任。今后，乡镇政府的职能应主要是：落实政策，依法行政，发展经济，提供服务，维护稳定。这样一方面可促进乡镇“减肥瘦身”，降低行政管理成本，也可以提高服务水平，促进农村经济发展及民主政治建设。

二是推进政企分离、政事分开。将服务性、技术性和社会中介性质的机构彻底从乡镇党政机关分离出去，对原属于企业的职能要放给企业，属于市场的要还给市场，属于社会的要交给社会，属于村组的要转到村组管理。公益性事业由政府出钱，市场运作，钱随事走，以钱养事。经营性事业走向市场，真正“还权于社会”。对于依托行政或准行政权力的设卡收费、实行自收自支的事业单位要一律取消；对从事竞争性行业的事业性机构（如种子公司等），可实行企业化改革。有些事业机构，如从事农业技术推广、农村市场和信息服务的事业机构，在一定程度上具有提供公共产品的性质，可实行企业化管理。

三是重构县、乡、村三者关系。改革县乡关系，在县市、乡镇之间适度分权，并早日启动县（市）级机构改革，形成“上下联动、左右共振”的效应。县级政府应切实转变执政思维、领导方式、工作方法，能用市场办法解决的就不要用行政命令，下大力气精简会议、精简文件，严格控制检查评比、达标升级等活动，尽量减轻基层的负担。进一步规范县乡政府对村民委员会的工作指导，使行政指导工作规范化、制度化，尊重村民委员会和村民自治权利，防止随意干预农民和经济组织的生产经营自主权，避免“引导不得法，服务不到位”。

减“债”：减轻乡村两级运行负担

一是要严格控制新增债务。第一，建立举债申报制度。新增乡村债务必须列入预算，分别经乡人代会和村民代表会议讨论后，再向上申报，经县级政府批准后方可实施，谁擅自举债，谁负责偿还。第二，建立考核制度和责任追究制。实行主要领导离任审计或债务形成责任终身制，要把乡村两级债务的增减作为考核乡村干部任期目标和工作实绩的重要内容。对债务增长较多的乡镇，县级政府要予以通报并责令整改。对盲目决策造成大额债务的乡村干部，不得提拔重用，造成重大经济损失的，要依法追究责任。第三，建立有效的纪律约束机制。要进一步规范政府行为，乡镇政府不准以任何名义为企业贷款提供担保和抵押，不准采取预付、垫支等手段上项目，不准超越财力兴建各类工程，特别是“政绩工程”、“形象工程”，不准举债发放职工工资和解决公用经费不足，不准在没有税源的情况下采取不正当手段虚增财政收入。县级政府也不能要求乡（镇）安排项目配套资金，确需配套的，由县（市）、区财政统一调剂，不能不切实际地对乡（镇）下达财政收入指令性计划。第四，建立健全乡村财务管理机制。切实加强乡村收支管理，积极推行“乡财县管乡用”和“村财乡管村用”改革，推进民主理财。

二是要妥善化解历史债务。在澄清底数、挤干水分的基础上，分清债务性质、资金来源及用向，明确债务责任，分类处理，逐步消化。第一，对非公益性债务和乡村办企业形成的债务，可按照“谁受益，谁负担”的原则，落实债务人进行清偿。第二，用于农村公益性事业建设形成的债务，首先可采取拍卖集体闲置资产或荒山、荒坡、荒沟、荒滩等方式取得收入予以偿还；对农村普及教育、乡村道路、农田水利等较大的综合性建设债务，受益人是全体村民很难量化到户到人，又是农村必需的公共产品，可由政府分级承担，有计划分年度清偿；对用于乡村干部发放工资、报酬形成的债务，应由县乡财政通过大力发展经济，在增加的财力中专项安排，分期偿还。第三，对政府直接负债、政府兴办企业的负债和连带责任负债等，区分不同情况，提出不同处理意见。对欠财政的债务，可制定政策措施给予核销或减免；对欠银行的债务，可以借鉴国有企业债务化解办法，抓住农村信用社改革的机遇，适当增加呆坏账核销指标，对确实还款无望的呆坏账停息挂账或予以核销；对欠企业和群众的社会债务，制定还款计划，逐步加以偿还。

减成本：降低农民生产性负担

一是把农村小型基础设施建设作为财政支农重点。农村道路、农田水利、农村电网等基础设施是农业发展必不可少的“外部条件”，属于公共产品或准公共产品，不能全部让农民自己集资或投工投劳解决。在继续搞好大型农业基础设施建设的同时，财政应加大对小型农村社会公益事业和公共设施的支持力度，重点放在为农民提供与生产和生活直接相关的各种公共服务上来，突出解决好农村“路、水、电、医、学”等方面的难题，降低农民生产性成本，让农民直接受益。

二是大力支持农业科技应用能力建设。加快科技推广，大力发展农业中专教育和农民职业技术教育，实施“科技入户工程”，启动重大农业科技发布与推广行动，建立农技推广机构、科研教育部门、农业龙头企业、专业合作组织和社会力量广泛参与、相互补充、运转高效的新型社会化农技推广体系，帮助农民解决使用农业适用科技过程中出现的困难和问题，减少农户的额外不必要投入，降低农产品成本。

三是转变对农业生产资料工业的扶持方式。如可逐步取消种子、化肥、农膜、农机、农药等农用生产资料的减免税政策，采取农民在购买农用生产资料时，凭购货发票到当地财政或税务机关办理退税（增值税）的办法，将农民在购买农用生产资料时缴纳的税款退还给农民，体现向农民倾斜的惠民政策。