党的十六届五中全会提出《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，是指导今后五年我国经济社会发展的纲领性文件。“十一五”时期，是全面建设小康社会的关键时期。认真学习和贯彻《建议》精神，准确把握未来的经济发展趋势，制定和实施正确的财税政策，是确保实现“十一五”时期经济社会发展主要奋斗目标的重要方面。

“十一五”经济发展仍处于比较有利的时期

党的十六届五中全会《建议》明确提出了“十一五”时期经济社会发展的主要奋斗目标，其中最重要的一个指标是：实现2010年人均国内生产总值比2000年翻一番。2005年我国GDP可望超过15万亿元，按可比价格计算，比2000年增长略超过50%，这意味着“十五”时期GDP平均增长为8.8%；要实现上述人均GDP翻一番的目标，“十一五”时期平均增长7.4%即可完成。7.4%应看作是“十一五”时期GDP平均增长的底线要求，根据我国经济发展的潜能和宏观调控的需要，“十一五”时期GDP平均增长8%左右，是完全有可能实现的，也是比较理想的奋斗目标。

“十一五”时期，国内外经济环境总体上对我有利。从国际上看，世界经济正处于新一轮恢复和增长期，美国经济稳步增长，日本经济持续复苏，欧盟经济逐步增长，东亚、印度、独联体等周边国家和地区经济仍保持较快增长势头，这些都为加快我国发展提供了较好的外部环境。从国内看，有利因素也比较多，国内市场需求潜力巨大，劳动力资源丰富，国民储蓄率高，基础设施比较完善，科技教育有一定基础，社会主义市场经济体制初步建立。

在看到有利因素的同时，还必须清醒地看到，国内外经济环境仍存在诸多矛盾和不确定性因素。主要是：世界经济发展不平衡加剧，国际石油和重要资源价格不稳定，国际贸易保护主义日趋严重，贸易摩擦明显增多，人民币升值的国际压力不断加重。我国正处于人均GDP从1000美元向3000美元过渡的关键时期，是一个矛盾凸显的时期；粗放型增长方式依然占主导地位，能源、资源、环境、技术对经济发展的瓶颈制约日益突出；产业结构、区域结构、城乡结构失衡现象比较严重；居民收入分配差距明显拉大，农村消费市场严重滞后；等等。

总的看，“十一五”时期，我国经济发展仍然面临机遇与挑战并存、机遇大于挑战的环境，我们必须紧紧抓住机遇，迎接挑战，做到趋利避害，实现经济又快又好的发展。

“十一五”财税政策在宏观调控体系中处于重要地位

2005年以来，我国经济继续平稳较快增长。初步预计，国内生产总值增长略超过9%，居民消费价格上涨略低于2%，国民经济呈现“快增长、低物价”的良好发展态势。作为“十一五”的开局之年，今年及今后几年经济发展趋势如何？理论界和实际部门还有不同看法。但可以肯定的是，宏观调控仍处于关键时刻，且调控的重心已从总量调控转向结构性调控。一般来说，货币政策擅长于总量调控，因为货币政策工具如利率、汇率等，是不能分解的，主要是对经济总量进行调控；财税政策擅长于结构性调控，如通过财政支出、税收政策的调整，有针对性地对国民经济某些领域、行业、地区，甚至某种产品进行调控。

今年乃至整个“十一五”时期，一定要保持宏观调控政策的稳定性和连续性，继续实施稳健的财政政策和稳健的货币政策，加强各项宏观经济政策的协调配合，合理调控总量，着力调整结构，更加重视采取区别对待、有保有压、分类指导的原则，并根据经济运行中出现的新情况新问题，适时适度采取微调措施，促进经济平稳较快增长。稳健的财政政策，可以最大限度地发挥财税的结构性调控作用，因而在宏观调控中发挥主导作用。

“十一五”财税政策取向分析

财政政策以“稳健”为主，逐步趋向中性。2006年要继续保持一定规模的财政赤字和建设国债，中央财政赤字可比2005年赤字水平略有减少，赤字占GDP的比重进一步下降。继续发行一定数量的长期建设国债，发行规模要比上年有所减少，同时适当增加中央预算内经常性建设投资。总的看，国债投资加上中央预算内投资的中央财政投资总量，要逐年减少，以与中央财政赤字逐年减少相对应。这实际上表明，稳健的财政政策正逐步趋向中性，也就是向财政收支基本平衡的方向努力。

财政投资领域逐步向市场开放，充分发挥财政建设资金“四两拨千斤”的作用。多年来，国债投资和财政预算内投资主要投向基础设施和公用事业上，这些领域吸收民间资本不太多。随着各方面体制改革的不断深化，基础设施、公用事业等领域的投资也要向民间资本开放；为合理、节约利用资源，要不失时机地推进资源产品价格形成机制的改革，坚持市场化的改革取向，逐步建立能够反映资源稀缺程度和市场供求关系的价格形成机制。这些都为民间资本、社会资本大量进入基础设施和公用事业领域，创造了有利条件。在投资来源多元化的情况下，财政投资总量可以适当减少，但力度不会减弱，可进一步采取财政贴息、参股、补贴等手段，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。今后财政投资的重点要转向农村基础设施、社会事业等薄弱环节上来。

财政政策还要支持税制改革，逐步消化税制改革带来的减税压力。“十一五”时期，中央财政赤字将呈现逐年减少的趋势，但仍要保持一定的规模，主要是拿出一部分赤字来消化税制改革带来的减税压力，这是必要的。税制改革带来较大减税的项目，主要是增值税转型和统一内外资企业所得税，这些改革的推出要在安排年度预算时予以综合考虑。

“十一五”时期，在实施稳健的财政政策过程中，税收政策将发挥更加重要的作用。税收政策发生作用的方式主要体现在两个方面：一是与税制改革结合起来，通过税制改革来发挥税收政策作用。二是在现行税制下，通过调整税率或实行一定的减免税，对经济运行进行调节。“十一五”税收政策主要体现在以下几个方面：

1.在全国范围内实行增值税转型。改革的出发点是优化增值税制，避免固定资产投资重复征税，适当减轻企业税负压力，鼓励企业进行技术改造和设备更新。这项改革的关键，是看投资形势和财政承受能力。在投资规模过大、投资趋热的情况下，改革的时机就不太好；如遇投资偏冷，改革时机相对成熟。东北地区试点经验，是用企业当年新增增值税收入对新增机器设备所含增值税税款进行抵扣，预计2005年减收50亿元左右，在全国推行，预计一年减收600亿元左右。将东北试点经验向全国推行，充分考虑了财政承受能力，是可行的。

2.统一内外资企业所得税制。改革的出发点是遵循WTO关于国民待遇和公平竞争的原则，适当减轻内资企业的税负压力，逐步取消对外资企业的税收优惠，统一税制，并实施以产业政策为主的税收优惠。统一内外资企业所得税制不仅涉及到人大立法程序，从国务院提交方案到人大通过后正式实施，需要一定的时间；还涉及到现行内资企业计税工资限额扣除的政策。即：现行内资企业按每人每月800元实行计税工资所得税税前扣除的办法，而现行外资企业的计税工资是据实扣除，造成内外资企业职工工资补偿成本不一致。目前东北试点已先行将内资企业计税工资的税前扣除标准统一提高到1200元/人/月。据有关部门初步测算，对全国内资企业计税工资普遍实行据实扣除办法，一年至少减收数百亿元；而统一内外资企业所得税还会造成进一步的减收。考虑到财政承受能力，可采取分步调整措施，首先将东北试点实行的1200元/人/月扣除标准向全国推开，第二步实行据实扣除，最后完成统一内外资企业所得税制。

3.实行促进产业结构优化、企业自主创新和区域协调发展的税收政策。一是促进产业结构优化。重点是发展高新技术产业、基础产业和环保产业，对信息产业、高技术产业要采取进一步的税收扶持政策；通过调整和完善资源税，适时开征燃油税，促进资源合理开发和利用；为加大环境保护力度，要加快建立生态补偿机制，可考虑专项提高资源税税率或单独开征环保税。二是支持企业自主创新。凡是内资企业自主研发的重大技术和核心技术，都要在所得税、营业税等方面给予优惠。三是制定并实施好东部地区、中部地区、西部地区和东北地区的税收优惠政策，促进区域协调发展。

4.实行扩大居民消费的税收政策。从拉动经济增长的“三驾马车”来看，“十一五”乃至今后相当长一段时期，必须把重点放在扩大消费上来。扩大居民消费，提高人民群众的生活水平，是构建和谐社会最有效的方式，同时也是拉动经济增长的持久动力源泉。税收政策对扩大居民消费起着重要作用。一是继续改革和完善个人所得税制。从2006年1月1日起正式实施的个人所得税改革方案，主要是将个人工资、薪金所得减除费用标准由800元提高到1600元，一年约减税280多亿元，有利于刺激工薪阶层的消费。下一步，要进一步修订个人所得税法，实行综合与分类相结合的个人所得税制，加强对高收入者的调节力度；同时适当调整税率和级距，减轻中低收入者的税收负担，并相应增加教育、医疗、赡养等专项费用扣除。二是建立社会保障税制度，实现广覆盖、强征收、低成本，确保社会保障资金收入来源，为广大居民提供强有力的社会保障支出，以解除人们的后顾之忧，稳定居民消费预期，促进即期消费。目前，全国大多数省份养老保险费改由税务部门征收，“十一五”时期基本具备开征社会保障税的条件。三是认真研究开征物业税（即房地产税）。目前税务部门正积极开展房地产模拟评税试点工作，不断扩大试点范围，积累试点经验，待条件成熟时，将城镇土地使用税、城市房地产税和房产税合并，对保有环节的不动产按评估价值开征统一规范的物业税，从制度上巩固对房地产的调控效果、保障居民住房消费和促进房地产业健康发展。

5.建立健全土地税费管理的体制和制约机制。一是土地出让金必须全部纳入财政专户，实行收支两条线管理。市、县政府不得随意减免，不得私自截留使用，不得先清算、后上缴。财政设立土地出让金专户，实行专款专用。二是全面实行土地定价市场化改革。严格限制土地出让或转让中的协商定价方式，除国家某些特殊需要用地外，一律采取招标、拍卖、挂牌及其他市场定价方式，以防随意减免造成国家土地资产流失和滋生腐败。三是研究建立中央对土地管理的调控机制和制约机制。土地出让金相当于土地价格，是土地使用权在一定时期的有偿转让，在利益分配上包含绝对地租和级差地租。因此，在土地税费权益分配上，应把土地绝对地租的权利交给中央，体现国家对国有土地所有权的要求；把级差地租的权利交给地方，体现地方对国有土地管理的要求，发挥好中央和地方两个积极性。要完善分税制财政体制，认真研究和改革中央与地方在土地税费上的分成体制。

（作者为国务院研究室宏观司副司长）