长期以来，我国为了把有限的资源集中用于发展工业，实行农业支持工业的产业政策，国家对农业的支持和保护水平非常低。现在，随着工业化进程的加快，国家财政经济实力的增强，工业反哺农业的能力、国家对农业的扶持力度将不断加大。在不断增加农业投入的同时，还必须改革创新农业补贴机制。在现有的WTO框架下，除了出口补贴，农业国内生产补贴大有可为。为了使有限的农业补贴发挥更大的效应，促进三农问题的顺利解决，需要我们总结多年来农业补贴制度的得失，借鉴外国经验，按照WTO规则的要求，创新政府扶持农业的方法和内容。

多予少取，改革农村税费制度，彻底取消各种农业税费

这是对农民最大和最有效的补贴，我国目前还处在对农民的负补贴阶段，主要原因是农业税费负担过重。从某种意义上说，没有对农业税费进行彻底的减免，就没有任何真正意义上的对农民的补贴。因此，农业补贴改革首要的是着眼于农村税费改革，减轻农民税费负担，有余力再对农民进行其它补贴。对地方政府因此而减少的收入，由中央政府按有关指数重新核定之后向地方政府转移支付，以保障基层政权的顺利运转和农村的基本公共服务。

对农民征收税费同时给予补贴是不经济的。当前的农业税费普遍具有“人头税”的特征，并不限于特定的人群、行为。税费对于农民是明确的刚性支出，收1元的税费实实在在增加了农民1元的负担，同时征收税费需要一定的成本。补贴特别是间接补贴往往免不了跑冒滴漏，政府支付1元的补贴开支，农民未必能得到1元的实际收益，补贴的效果在实施过程中或多或少会有所减损。因此，即便实行“取之于农，用之于农”的征收农业税费专项用于农业补贴的收支挂钩政策，税费补贴并存也是不经济的。

突出重点，强化农业补贴的公共性

由于市场在具有外部性的产品供给上存在失灵，它为政府留出了作为的空间，而农业产业本身的弱质性和基础地位，决定其更需要政府的服务。从经济学角度看，完善的基础设施是私人有效投入和市场机制发挥作用的先行条件：良好的设施能扩展生产收益的边界，从而影响主体的投资行为。农村基础设施、技术培训和农业科技创新在农村经济发展中的重要作用已成共识，然而他们具有正外部性，这些领域存在市场失灵和免费搭车行为，这就要求政府来充当制度创立者、环境营造者和主要投资者的角色。WTO《农业协定》之所以对绿箱、蓝箱政策未加以限制，因为这些政策具有公共性的特点，是政府应尽的职责。因此，农业补贴的重点应当是扶持正外部性的行为，满足农业、农民、农村共同需要，着力解决农民个体无法解决的问题。

结合当前我国农村的实际，应重点扶持以下方面：一是大力支持农村基础设施建设，改善农村生产生活条件，提高农业生产能力。要针对农业长期存在的基础设施建设不足的问题加大财政投入，建设农村公路网、通讯网、电力网。加强水利设施建设，增强农业抵御自然灾害的能力。支持国土整治，提高耕地生产能力。二是积极扶持农业高新技术研究推广。加大对农业科研资助力度，扶持先进农业技术的推广，对具有动态规模经济和技术外溢的农业科技产业实行财政补贴。三是扶持发展现代农业，提高农业国际竞争力。积极支持农业工程技术与农业生物技术、农业经济与管理技术密切结合，促进农村经济从粗放式经营方式向集约化经营方式转变、由传统农业向现代农业转变，用现代工业装备农业，用现代经营管理方式指导农业，实现农业的专业化、商品化、社会化生产，实现资源的科学开发、合理利用，提高农业的国际竞争力。

农业补贴的方式应从间接补贴转向直接补贴，建立对农民直接收入补贴制度

农民直接收入补贴是相对于价格支持等间接补贴而言的，它的目标只是农民收入，直接对单个的农民进行补贴，使农民能够获得更直接的收入。国外和国内长期的实践证明，价格补贴政策并不是一种好办法。一方面，价格补贴政策效率很低。据经合组织测算，发达国家价格补贴的效率仅仅为25%左右，即政府通过价格支持措施每拿出1元钱，农民获得的仅仅是0.25元左右。另一方面，价格支持容易扭曲市场信号，会造成不公正的市场和贸易竞争，以及对自然不合理使用、过度使用和浪费性使用等后果。第三，WTO要求在农业中采取更加自由化和市场化的政策，尽量少用或不用价格支持，在这种情况下，又不能使农民的利益受到损失，因此也要求改变对农民的补贴方法。从国内的情况来看，20世纪90年代以来，政府对农业的价格支持水平不断提高，特别是近几年，三大粮食品种按保护价敞开收购占用了政府大量资金。粮食产量确实增加了很多，但农民收入提高的幅度却与政府支出不相称，甚至出现补贴不断增加，农民收入却有所下降的情况。原因主要在于价格补贴的手段和补贴方式。我国采用的主要是在流通领域通过价格支持来进行补贴，补贴的主体是国有粮食收储企业，由于自身利益的存在，国有粮食收储企业寻租、侵吞国家补贴，侵占农民利益的行为屡有发生，这种价格支持带来效率损失是必然的，政府补贴和农民收入增加也不能对称。同时，由于价格支持水平高于市场，误导着生产者继续提供超额的农产品，引发了持续的“卖粮难”。

直接补贴能促进农民增收和农业可持续发展，我国应吸取和借鉴国外的经验，尽早改变和改革低效率的价格支持政策，将节省下来的宝贵财政资金，转为直接补贴。考虑到当前土地产权、市场化条件、财政能力以及监督等方面具体因素，大范围实施直接收入补贴政策还不成熟，可以对粮食主产区根据粮食种植面积或售粮数量参照生产者补贴等值办法发放直接收入补贴。同时，开展环保收入补贴试点，对列入环保功能区的土地发放类似征地补偿的收入补贴，补贴程度以该土地为农民带来的收益为计算依据。

农业补贴的类型要多元化，要注重财政手段和信贷、保险等手段的结合

当前政府支农政策内容单一，手段过多依靠财政工具，类型可以说只有农业生产资料的税收优惠、粮食的价格支持、农业生产的财政补助三种。在目前财政补贴资金有限的情况下，更要注重利用财政资金的联动效应，借助金融手段扶持农业。首先是建立农业保险制度，增强农业抵抗风险能力。农业保险是世界大多数国家实施农业保护的一项非常重要的手段和方式。当前我国农业对自然环境的依存度很高，频繁的自然灾害对农民造成严重威胁，受灾后成灾的比例每年都在40%以上，自然灾害对农民造成的损失巨大。由于农业灾害的风险大、难以分散、灾害发生具有广泛的伴生性，商业保险不愿开展农业保险，或者保费高得农民无法承担。为减轻自然灾害给农民可能造成的风险损失，政府应建立政策性农业保险机构或建立国家农业保险基金，提供保费补贴、业务费用补贴、再补贴、免税等形式给予扶持，从而使农民能以较低保险费普遍参加农业保险。我国这方面的补贴政策尚不够完善，应借鉴国外的经验，充分利用这一支持空间。其次，解决农业生产融资困难，降低融资成本。当前农民贷款难的问题异常突出，商业银行出于信贷风险和经营成本不愿对千家万户的农民提供零星贷款，农村信用合作社规模有限，农民往往只好通过民间借贷、基金会等筹集生产经营资金，结果经常是入不敷出，白辛苦一场。现有的农业政策性银行的业务范围应进一步拓展，从扶持流通储备环节转向扶持生产环节，对农民提供长期低息的生产贷款。或者由商业银行发放农业生产优惠贷款，国家财政承担利差和坏账损失。

理顺政府部门的职能，整合农业补贴资金，规范资金使用

各涉农政府部门要根据农业发展战略，统筹使用财政资金，优先投向国家扶持农业的重点。同时，加强资金使用的制度建设，规范合理、公开公平分配资金。（作者单位：福建省财政厅）