分税制改革以来，财政运行情况总体良好，在促进经济社会发展中发挥了积极的作用。但经过多年运行，随着财力重心的逐年上移，也暴露出现行体制中存在的薄弱环节，地方政府的财权和事权之间的失衡逐渐突显出来，加之县乡经济发展的动力和活力不足，特别是中西部省市县、乡两级财政的困难和矛盾尤其突出，集中表现为财力严重不足、保障能力低下，有限的财力只能保障机关事业单位人员工资、低标准的公用经费和社会保障必需支出，部分县、乡甚至连“吃饭”和“运转”都难以保证，对农业、教育、卫生、科学等的投入不足，发展基本靠负债来支撑。过度的举债造成县乡财力透支严重，债务负担非常沉重，财政风险加剧，严重影响了基层政权和社会稳定。

如何缓解县乡财政困难是当前各级政府关注的热点，也是财政部门工作的重点，更是财政工作的难点，必须从机制、制度等方面入手，采取综合措施进行治理。

完善体制是缓解县乡财政困难的基础

1994年实行的分税制财政体制改革，对各级政府的事权和财权进行了划分，在发挥积极作用的同时，地方财政也逐步面临较大压力，且越到基层压力越大。首先是上级对共享税的分享比例有逐年提高的趋势，留给地方财政收入总量的增长受到抑制，导致各地区税收收入形成马太效应，从中央财政收入和地方财政收入的占比变化可以看出地方财力有逐步缩小的趋势，并且在困难地区反映尤为突出。其次是现行体制下县乡财政难以形成合理的收入结构。地方固定税收收入不是依赖于小税种就是依赖于基本没有增长的农业税，或者就是依靠非税收入增加财力。重庆31个郊区县一般预算收入中农业税和非税收入所占的比例都超过了50%。这样的收入结构不利于财政收入的稳定增长，且随着农业税的全面免征，还将给县乡财政带来更大的压力。同时，高比例的非税收入不能对地方财力形成相应的贡献，过分依赖非税收入不利于推进正常、稳定、法制的社会经济秩序的建立。

因此，缓解县乡财政困难，必须深化财政管理制度改革，进一步完善现行的财政管理体制，明确界定各级政府间的事权与财权，在收入划分上，进一步规范收入体制，切实考虑形成地方财力的主体税种，尽可能减少设置共享税，确保地方有充足的财政收入来源，建立以税收收入为主体的地方公共财政收入体系。2004年以来，重庆市按照公共财政的要求，在完善市对区县财政管理体制上进行了一些探索。一是依法、合理地界定市与区县政府的事权范围，进一步明确各自的支出责任，实现区县事权与财权的基本一致。二是打破按企业隶属关系（或规模）划分收入的办法，将原由市级集中征收的涉外企业税收全部下划，市级只参与营业税和个人所得税的分享，鼓励区县做大财政收入“蛋糕”。三是下划城市维护税和教育费附加收入，实现区县发展基础教育的责任与财权的一致。四是完善一般性转移支付办法，采用财力性转移支付、激励约束性转移支付和一次性转移支付办法调动区县积极性，解决区县经济社会发展中的突出问题，缩小地区间财力差距，逐步实现政府基本公共服务均衡化。通过对体制的完善，调动了区县增收节支积极性。2004年区县级税收收入、财政收入分别比上年增长19.3%和39.2%。

加快发展是缓解县乡财政困难的根本

财政困难的县乡一般经济基础薄弱，经济发展中存在着不同程度的效益和结构问题。在效益方面，企业的盈利能力不高，没有支柱产业，经济总量和财政收入规模小，从而影响了社会的公共服务水平和自身的造血功能。在结构方面，第一、第二产业所占的比重较大，服务业、金融业等第三产业的比重低，并且在第二产业中，传统工业居多、高新技术产业偏少，产业结构的失衡造成财政收入的失衡。

缓解县乡财政困难要在发展中找出路，最根本的一点是要支持和鼓励县乡发展经济、培植财源、做大蛋糕、壮大财政实力。在支持经济发展的方式方法上，要从一般竞争性领域逐步退出，转到为企业提供公平、优良的财税环境上来，优化支持手段，落实好各项政策措施，支持县乡经济的全面提升和产业结构的优化升级，支持构建各具特色的区域经济，通过区域经济的做大做强拓展财源，逐步建立稳定的财政收入增长机制，壮大县乡财政实力。

消化债务是缓解县乡财政困难的关键

维持县乡政府机构的运转、发展县乡经济需要财政的投入，而入不敷出的财政状况和沉重的政府性债务负担使县乡财政举步维艰，这样的恶性循环已影响到基层政权的巩固和社会稳定。建立一种有效的消化偿还债务机制，化解政府债务风险，是缓解县乡财政困难的关键。

重庆市在处理、消化县乡债务方面做了一些尝试和探索。首先，规范债务的管理，逐步建立债务风险预警机制，严禁各级政府和部门违规担保、承诺和举债，建立偿债准备金，将上级财政的转移支付优先用于偿债，逐步解决历史债务。第二，市财政从消化区县“普九”债务入手，帮助区县解决政府性债务。按照“分类指导、分级承担、分期消化”的原则，从2003年起，安排专项转移支付，建立市与区县共同偿还“普九”债务的“销号”制度。即在全面摸清区县“普九”债务的基础上，按照一定的比例，采取区县消一个，市财政补一个的办法，解决区县“普九”欠账的问题。目前，已解决了渝东南民族地区“普九”欠债13732万元。第三，县乡政府也在积极探索消债办法。如铜梁县在建立偿债机制方面采取了有力措施：县财政建立偿债配套基金，对乡镇偿还的债务，按0.3的系数给予补助；对偿清当年到期债务和历年逾期债务的乡镇，提高5个百分点分配转移支付资金，对提前偿清全部历史债务的乡镇和有功人员给予奖励；建立债务报告制度，每年必须向同级人大报告减债工作，作为政务公开的重要内容；实行减债行政首长负责制，提出“偿债也是政绩”的观点；加强乡镇财政管理，强化预算约束，要求新增财力和节约的预算资金主要用于消化债务；对新举债务实行登记制和审批制，对盲目举债营造政绩工程视为违纪，防止产生新的债务。

深化改革是缓解县乡财政困难的保证

县乡财政困难，固然与经济发展水平、财政管理体制等息息相关，但机构臃肿、财政管理水平低也是重要的因素。政府机构的重复设置、财政供养人员众多的状况，加重了县乡财政的负担，预算管理弱化、财经制度松散，造成了资金的损失浪费。因此，近年来，重庆市以农村税费改革为契机，积极推进县乡机构精简工作，以缓解县乡财政困难。经过几年的努力，全市乡镇个数由1642个减少到2003年的1284个（如奉节县原设乡镇81个，合并后为30个），乡镇内设机构平均由10个降为6个，清理临时人员4万多人，减少财政供养人员2.8万人。除此以外，必须加快推进财政自身改革步伐，加强管理，提高财政资金使用效益。要加快县乡预算编制改革，县级财政要全面编制部门预算，合理制定分类定额标准，建立项目备选库实行滚动安排；乡财政要编制综合预算，涵盖所有财政性资金，强化预算约束。预算安排上要坚决按照量入为出的原则安排各项支出，坚决控制财政供养人员过快增长，将保工资、保运转、保稳定的任务放在财政保障的突出位置，严禁铺张浪费、超财力办事和修建“楼堂馆所”，努力保持财政平衡，不得新增财政赤字，同时还要积极消化历年赤字，缓解自身的困难。县财政要全面推行非税收入收缴管理制度改革，建立起规范的“单位开票、银行代收、财政管理”的非税收入征收方式，落实“收支两条线”规定。要完善银行账户统管，根据财政状况和实际情况探索国库集中收付的有效实现方式；乡财政要完善“零户统管”制度和办法，严格管理，促进资金的有效使用。