农村税费改革使农民负担逐年大幅度降低的同时，村级财力却逐年减少，特别是一些经济基础薄弱、无工副业收入的村，正常运转困难、各项公益事业资金来源枯竭。2003年以来，山东省龙口市积极探索保障村级组织运转的有效机制，为农村稳定和经济发展奠定了坚实基础。

2001年农村税费改革前，龙口市村级提留总额为3251万元，村均5.1万元。改革后的2002年，村级财力为农业两税附加和留用公益金，合计2594万元，村均财力降为4.1万元。到了2003年，村级财力只有农业税附加，全市合计776万元，村均只有1.23万元。

村干部报酬是村级支出的主要部分，村干部工资能否及时兑现，也是影响村级组织正常运转的重要因素。2002年，村干部工资当年全部兑现的村为411个，占总数的65%；部分发放的96个，占16%；没有发放的126个，占20%。未发放工资的村主要集中在4个山区镇，占全市未发工资总村数的77%，截至2002年底，欠发工资总额达到213万元。

村级债务是村级组织正常运转的沉重包袱。2003年，全市536个村有债务，总额达到3.35亿元，村均62万元。这些债务中，58%因为兴办集体企业形成，19%用于公益性支出（主要是修路），3%用于管理费支出，1.3%是因上缴税费形成的，另外18.7%是其他原因形成。536个有债务的村中，欠债50万元以下的村461个，占86%，50万元以上200万元以下的村61个，占11%，200万元以上的村14个，占3%。

从面上看，村级债权大于债务，但债权集中在经济强村，债务集中在经济薄弱村，所以经济薄弱村沉重的债务包袱，是影响农村政权运转的又一大顽疾。特别是税费改革以来，受政策影响（税费改革前税费尾欠不能清收，降低税率村级财力减少），村级化解债务的能力减少，新增债务的危险加大。

村级组织正常运转的根本途径是发展集体经济，增强自身实力。但经济的发展不可能一蹴而就，需要一个比较长的过程。针对村级财力急剧减少的情况，2003年，龙口市本着“核定支出、以支定收、缺口补助、留有机动”的原则，对村级财力进行了适当补助，收到了较好效果。

1.“核定支出”。即对补助村的最低支出需求进行测算，确定各村最低支出数额。首先是确定需要补助村的范围。税费改革后，全市有256个经济基础较好的村为群众垫付了税费。对这些村而言，取消农业特产税、暂停征收公益事业金，垫付数额减少了，村级财力实际上增加了，所以这些村不需补助。市财政将377个不能为群众垫付税费的村列入补助范围，根据上级有关政策规定和龙口实际情况，按照各村规模，逐村测算确定最低保障支出数额。

各村支出范围包括村两委干部固定补贴，其他干部误工补贴，独生子女补贴，书报费支出，管理费支出五项。农村烈军属、伤残军人、2年制义务兵、享受最低生活保障的贫困户等支出，2002年均进入镇财政体制基数，不属村级开支范围，测算时不予考虑。农村“五保户”供养支出属村级开支，但民政部门针对农村税费改革后出现的问题，已层层召开会议进行布置，对农村“五保户”情况进行调查，计划将“五保户”供养经费纳入财政体制基数，测算时暂不考虑。

对各项支出标准也分别做了规定：一是享受固定补贴的人数和补贴标准。山东省委组织部《关于进一步精简村干部职数和享受误工补贴人数的意见》规定：“严格控制‘两委’干部享受固定补贴的人数：1000人以下的村，一般不超过3人；1000人至2000人的村，一般不超过4人；2000人以上的村，一般不超过5人。”“固定补贴的数额，一般应略高于村民当年人均纯收入。”龙口市在测算时严格按省委组织部的规定执行，即：小村3人，中村4人，大村5人；补贴数额按各镇农民人均收入的1.2倍计算。二是享受误工补贴的人数和补贴标准。省委组织部规定：“享受误工补贴的人员，不得超过每村总人口的2‰。”“误工补贴，按村民人均收入水平适当确定。”经测算龙口市标准执行定为补贴人数按各村人口2‰计算，补贴数额按调查数，每人每年1319元计算。三是独生子女补贴。农村享受独生子女补贴的人数按计划生育部门提供的2002年年底数计算，按省有关规定“每月领取不少于10元的奖励费”，即每人每年120元。四是书报费和管理费。每村每年用于订阅报刊的经费为800元，管理费按小村每年6000元，中村每年8000元，大村每年10000元测算。

2.“以支定收”。各村的最低支出标准确定后，还必须确定村固定收入范围和数额。村级组织运转的经费来源主要有固定性收入和非固定性收入两种。其中非固定性收入包括经营收入（村办企业等集体经营项目）、其他收入。因为经营收入对应着经营支出，而且变化较大，不一定形成利润。其他收入指村级零星收入项目或偶然所得（如上级补助款项），对应其他支出项目，也难以确定，所以这两项收入在衡量村级财力时可参考性不大。固定性收入包括发包收入（土地发包、房屋租赁等）、上交收入（改革前为提留收入，改革后为农业税附加收入）。所以在测算时以2002年村发包及上交收入和2003年农业税附加收入作为村级固定收入。

3.“缺口补助”。按照上述测算结果，最低保障支出数额大于固定收入数额的村，差额部分市级财政予以补齐。经测算，全市377个不能为农户垫付农村税费的村中，需补助村为165个，这些村村均固定收入只有1.7万元，共需补助218.8万元。

4.“留有机动”。考虑到村集体经济收入是动态的，测算的数字与实际情况有出入。为确保村级组织正常运转，增加镇级政府的调控能力，对各镇（区街）安排机动经费81.2万元。全市对村级补助总额达到300万元。

按上述标准补助后，被补助村的村均固定性收入（发包及上交收入、农业税附加、补助经费）达到3.5万元，比2002年全市村均财力（4.1万元）少0.6万元，村级正常运转的各项支出基本可以保障。