我国自1994年税制改革以来，个人所得税收入增长很快，2003年实现1418亿元，与1994年的73亿元相比，年均增收149.4亿元，增幅高达47.3%。如此高的增幅，与我国个人所得税收入基数较低、居民收入水平提高较快以及加强个人所得税征管工作均有很大关系。但这并不能说明个人所得税的征管效率高，恰恰相反，我国现行个人所得税征管效率低下、税款流失严重，其组织财政收入和调节收入分配两大功能都没有得到有效发挥。

个人所得税税制存在缺陷

1.税制模式缺陷。国际上个人所得税制模式主要有综合所得税制、分类所得税制和综合与分类相结合的混合所得税制等三种。我国目前采用的是分类税制模式，个人收入分按11大项采用10种税率计征。这种税制模式在当初个人收入形式单一、收入项目少的情况下，基本能满足个人所得税开征的目的，对调节过高收入起到一定的积极作用。但随着个人收入来源渠道增多，收入水平显著提高，收入结构日趋复杂，这种分别不同征税项目来确定税率、扣除标准和减免优惠的税制模式，已逐渐暴露出一些不适应新形势需要的矛盾和问题，降低了征管效率。它无法全面考察纳税人在一个较长时期内的整体负担能力，难以真正贯彻公平税负原则，实现对过高收入的调节；有些所得的性质界定不清，征管也难以把握；分类课征容易造成纳税人分解收入，多项扣除，进而逃避纳税。

2.税率设计不合理。从形式上看，税率种类和档次过于繁杂、不规范，既有累进税率，又有比例税率。累进税率又分为九级和五级两种，分别按月和按年计征，比例税率又有加成与不加成之分。如此复杂的设计增加了征收成本，却没有实现合理调节收入的目标，偷逃税的现象仍然非常普遍。从实质上看，不同纳税所得税负也不公平。对各类所得的负担率进行分析可以发现，数量相同的所得，因类别不同，税负高低不一；各类所得在不同的收入区间，税负轻重无序。在现行税法中，对高额劳务报酬规定了加成征收的措施，但实际情况是，在未加成区间（即所得为20000元以下），劳务报酬所得的平均税率高于工薪所得的平均税率，而在加成区间（即所得为20000元以上），劳务报酬所得的平均税率反而低于工薪所得的平均税率。

3.纳税期限复杂。现行个人所得税制设计了三种纳税期限：按月纳税、按年纳税和按次纳税，其弊端是增加了个人所得税征缴工作的难度。如工资薪金，按税法规定是按月计征，但对实行年薪制的个人，必须先计算出月应纳税额，再计算出年应纳税额；而承包所得是按年计征，但若取得几个月承包所得的，则需将该所得先换算为年所得，计算出年应纳税额，再换算出几个月承包所得的应纳税额。如此繁琐的工作，如果不是专业人员，普通纳税人是很难掌握的，这显然增加了个人所得税的征缴难度和工作量。另外，还造成个人所得税负担不合理。如甲每月工资为600元，则其每月不缴个人所得税，但其一次取得劳务报酬5000元，按规定应缴税款800元；乙每月工资为1100元，每月须缴纳个人所得税15元。如果以年为单位，则甲全年收入为12200元，须纳税800元；乙全年收入为13200元，只纳税180元，这显然对甲有失公平，甲就有可能想方设法隐瞒收入不纳税或少纳税，从而影响税收征管效率。

税务信息不对称

1.纳税人收入信息不对称。主要反映在征纳双方信息来源渠道、信息质量和信息传递过程的不同上。从信息来源渠道看，纳税人既可直接从征税部门，也可间接从报刊杂志及其他新闻媒介或社会中介机构如会计师事务所、税务咨询事务所等获取所需的信息，包括各种极具实用性的偷逃税技巧，而且随着现代科技发展，纳税人获取有关信息的渠道更趋多元化。而对于征税人，由于法人支付单位“多头开户”普遍化，个人收入主体现金化，第三方不向税务部门提供信息合法化，因而，征税人来自纳税人和第三方的信息非常有限。从征纳双方占有信息的质量看，纳税人通过多种渠道直接或间接占有的信息，真实性、准确性很强，质量很高；反观征税人，由于信息来源渠道单一，主要是依赖于扣缴第三方的信息，扣缴方和纳税人往往出于“合谋”的目的，许多信息已被做了技术处理，故其占有的信息质量比较低。从征纳双方信息传递过程看，为促使纳税人正确、及时地履行纳税义务，目前我国各级税务部门都强化了税收服务，主动将国家制定的有关法律、法规和税收政策等信息及时传递给纳税人；而纳税人为了谋求自身利益最大化，常常故意隐瞒信息，或将虚假的信息传递给征税人。从心理学角度分析，正是因为信息的不对称，纳税人明显占据信息优势，使得税务部门对大量的隐性收入难以及时掌握并准确稽核，构成了当前我国个人所得税纳税人偷逃税的重要“外在诱因”，在这种外在诱因的刺激下，诱发出更为强烈的物质占有欲，使得已具有一定内驱力的偷逃税动机更为强烈，这也是我国个人所得税主要来源于工薪等显性收入的根本原因。

2.征税人征税信息不对称。从经济学的角度来说，税收征管人员作为理性人，也具有效用和利益最大化动机。在税收征管过程中，国家和税收征管人员之间的关系是委托代理关系，存在着道德风险，而这种道德风险主要来自双方信息的非对称性。税收征管人员违规的手段主要是利用职务便利，尽可能为自己谋利益。常见的税收寻租行为往往发生在如下领域：税收减免、税收检查、发票使用、延期纳税、核定税负、违章处理等政策弹性较大的领域。个人所得税由于要满足多种经济目标的要求，税收减免、税款核定和评估相对比较多，在税收检查中“规则弹性”也比较大。如果政府不能设置某种制度安排，通过技术手段来掌握征税人的信息，对征税人进行有效监督的话，征税人在执行个人所得税税法时就有可能将超过税法“规则下限”以上部分作为“租源”寻求“租金”；对不诚实的具有偷税、逃税、欠税等动机的纳税人，则可以利用其本身的弱点，对其进行敲诈、勒索，甚至与其进行“串谋”，双方获利，最终损害的是国家利益，导致税收流失。

征管能力不足

1.征管人员素质尚待提高。自1994年以来，我国税务部门进行了以计算机为依托的税收征管体制改革，与此相适应，全国税务人员的素质有了较大提高，但与国外发达国家相比，还是有较大的差距。如目前许多税务官员对电脑的运用仅局限在打字和数据输入上，至于运用电脑处理数据、管理纳税人资料档案只是极少数人的事情，并且经过专业培训和学习的人士也相对较少。许多税务人员往往只经过短期培训就着装上岗，对繁杂、多变的税收法规，知之甚少；对变化多端、千奇百怪的偷税花招，常常束手无策。因此从总体上看，为适应我国个人所得税向“理想税制”靠拢，税务人员的专业素质亟需进一步提高。

2.征管工作模式落后。个人所得税的纳税人到2003年已增至1.8亿，而且随着经济发展和人们生活水平的提高，纳税人数还会以较快的速度增长。但目前个人所得税征管模式还是仅靠少数税务人员用手工操作方式来按照现代税收征管要求实施对个人所得税的征收、管.理、稽查和处理工作，手工操作难以适应个人所得税每年大幅增长的局面，妨碍征管效率的提高，客观上也阻碍了个人所得税综合征收制度的实施。

3.税收稽查手段单一。我国虽然实行了存款实名制，但由于银行未与税务机关实现资源、信息共享，所以，目前税务机关在稽查个人所得税的纳税情况时，只能在已知纳税人应税收入的情况下进行，或依赖于公民举报，而对纳税人除工资薪金以外的其他收入，如果纳税人不主动申报，扣缴义务人也不履行扣缴义务，税务机关往往无从查起，因为在目前条件下，税务机关不可能掌握每一个纳税人的所有收入来源渠道。

处罚手段软化

一般而言，对纳税人逃税的惩罚越重，逃税的预期成本越高，逃税现象会越少。而在我国的税收征管实践中，历来是重补税轻处罚，有的是以罚代刑，偷逃税的成本太低，甚至为零，导致了偷逃税现象普遍、税发案件居高不下。

2001年新修订的《税收征收管理法》对征税人违法作了较多规定，对纳税人违法的罚款规定了0.5倍的下限。但在实际执行过程中，对征税人的处罚往往以行政处分为主，而对纳税人的处罚很少超过3倍，对税收违法行为处罚的威慑力明显不足，难以达到惩治违法行为的目的。另外，对有些税收违法事件的查处，需要公安司法、银行、海关、企事业单位等部门的配合，但在配合过程中，受各自工作程序的影响，常常会出现互相之间不够协调的问题，影响了查处的时机和效果。

对策建议

征管方式与个人所得税制是否相得益彰，是决定征管效率的重要因素。为改进我国个人所得税的征管方式，提高征管效率，目前及今后一个相当长的时期内，应做好以下几方面的工作：

一是改革现行个人所得税制。实行综合与分类相结合的税制模式，兼蓄分类、综合税制模式之优点；减少税率档次，适当扩大税率级距；简化纳税期限，实行按年或按次征收等。

二是改进税务征管方式。提高税务机关进入门槛，加强税务人员在岗培训，提高税务人员业务水平和工作能力；充分利用计算机技术和现代管理手段，普及人脑加电脑和计算机网络的个人所得税征管方式。

三是建立收入监控体系，加强税源控制。建立财产登记制度，在完善存款实名制的同时，尽快实现与相关经济部门的微机联网，全面监控纳税人的收入；发展和完善金融信用制度，减少现金交易，加强对灰色收入的监控。

四是加大对税收违法行为的打击力度。一方面，加强制度建设，强化对税务征管人员的管理和监控，防止和杜绝征税人员以权谋私；另一方面，对查出的税收违法行为要加大惩处力度，使其不敢或无力再犯，增强法律的威慑力。