时间:2020-04-24 作者:戴民辉 (作者单位:江苏省财政厅)
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摘要:
养老保险是社会保障体系的重要内容,为各国政府所高度重视。我国的基本养老保险起步于上世纪八十年代,近年来面临基金收不抵支的严峻挑战。本文仅以法国社会保障制度为例,与我国对比介绍其管理体系科学的一面,希望对完善我国的基本养老保险制度有所启发。
我国养老保险,特别是企业职工基本养老保险,近年来由于人口老龄化和法律规章不够健全,管理政策不尽合理,管理机制不够科学,管理手段不够有力,出现一定范围的大面积出险,且有不断扩大趋势。仅以经济较为发达的江苏而言,2002年全省城镇企业职工基本养老保险92个统计单位,69个当期赤字,赤字面高达3/4,赤字金额19.2亿元。而国家保发放目标的实现目前仅以财政投入为手段,最终也将超出政府承受能力,难以为继。法国的社会保障体系起步较早,建立于第二次世界大战之后,随着人口的老龄化、经济状况的低迷、养老金支付水平的提高等一系列因素,其养老保险收支矛盾日渐突出。为稳定社会,保持养老保险的持续发展,法国不断对养老保险制度进行改革、调整,较好地维持了保险的持续性。法国养老保险制度科学的内容,特别是管理上的机制性作用,值得我们学习借鉴。
从法律上确立社会保险地位
社会保...
养老保险是社会保障体系的重要内容,为各国政府所高度重视。我国的基本养老保险起步于上世纪八十年代,近年来面临基金收不抵支的严峻挑战。本文仅以法国社会保障制度为例,与我国对比介绍其管理体系科学的一面,希望对完善我国的基本养老保险制度有所启发。
我国养老保险,特别是企业职工基本养老保险,近年来由于人口老龄化和法律规章不够健全,管理政策不尽合理,管理机制不够科学,管理手段不够有力,出现一定范围的大面积出险,且有不断扩大趋势。仅以经济较为发达的江苏而言,2002年全省城镇企业职工基本养老保险92个统计单位,69个当期赤字,赤字面高达3/4,赤字金额19.2亿元。而国家保发放目标的实现目前仅以财政投入为手段,最终也将超出政府承受能力,难以为继。法国的社会保障体系起步较早,建立于第二次世界大战之后,随着人口的老龄化、经济状况的低迷、养老金支付水平的提高等一系列因素,其养老保险收支矛盾日渐突出。为稳定社会,保持养老保险的持续发展,法国不断对养老保险制度进行改革、调整,较好地维持了保险的持续性。法国养老保险制度科学的内容,特别是管理上的机制性作用,值得我们学习借鉴。
从法律上确立社会保险地位
社会保险具有强制性、互济性、社会性特征,而其强制力和权威性必须由法律予以确立。法国经过一个世纪的探索,已有比较完善的社会保险法律体系,有法可依、执法必严早已深入人心,19世纪末,法国已有专项社会保障的法律产生。1945年,法国政府颁布了《社会保障法》,以实现社会保障制度的普遍性、适应性、协调性和收支平衡性,社会保险制度全面建立。法国的法律制度健全,全社会法制观念很强,依法行事、按章办事已成社会共识和行为准则。因此,在法国,包括养老保险在内的社会保险几乎覆盖全部应保人员。
我国社会保险开展至今也已一、二十年,且名义覆盖率较高,但至今无一部综合的社会保险法。社会保险的强制性缺少法律的支撑,这也是我国包括养老保险在内的社会保险实际覆盖面不足,征缴率偏低,缴费基数不实,养老金发放管理不严的一个重要原因。特别是随着社会主义市场经济体制的建立和完善,大量民营、个体经济和自由职业者形成,他们中的大部分至今仍游离于社会保险范围之外,必须尽快将他们纳入社会保险范围。因此,必须加快社会保险的立法步伐,抓紧制定《社会保险法》,对社会保险的范围、险种、费基,社会保险资金的征收、发放、管理,作出明晰的界定和明确的规定,促进包括养老保险在内的各项社会保险制度更加规范、完善和具有法律强制力。
在手段上建立社会保障税
为缓解养老保险收支矛盾,法国对养老保险收入政府不断进行调整。总的趋势,一是增加收入渠道,二是强化税收形式。法国的养老保险实行的是全国统筹,有较强的统筹能力。养老保险分摊金的征收比例为收入的14.75%,其中:雇员缴纳6.55%,雇主缴纳8.2%。各项社会保险资金在通过必要的法律程序后,可以相互补缺。国家还通过税收形式,补充养老保险基金的不足,增强基金的支付能力。另外,通过税收收入来筹集社会保障资金的趋势也日趋明显。1991年通过税收收入筹集的社会保险资金占全部的1.1%,1998年这个比例已上升至7.5%。西方许多资本主义国家都直接通过社会保障税取得收入,充分发挥了政府税收功能和强制力,使社会保险有了比较稳定的资金来源。
我国目前各项社会保险基金主要通过劳动保障部门分别或统一征收,或由地方税务部门代征,保险基金征收的计征基数名义上按统计部门的工资口径进行确定,实际明显偏低。这种方法涉及环节多、工作效率低、缴费基数不实、管理成本高、计征漏洞大、法律强制力不够,特别是伴随税务代征带来的基金的发放与征收分离、分配权力与筹资责任脱节,引发机制性的诸多问题。因此,借鉴西方社会的成功做法,开征社会保障税,将包括养老保险在内的各项社会保险费的征收通过税收来实现,不仅能减少工作成本,提高工作效率,更重要的是可以增强个人的社会保险责任,规范征收,强化资金的筹集能力,确保应保尽保,足额征收,必将对推动社会保险工作的开展产生积极而深远的影响。
在筹资上统一养老保险费计征水平
在人口老龄化程度不断提高的今天,为实现养老保险基金的收入与支出的平衡,法国较多地考虑了保持在职人员与退休人员的合理比例,以实现提供资金方与获取资金方的相协调性。目前,法国的在职人员与退休人员的比例已上升到1.7:1,年龄的结构性矛盾相当突出,为此,2003年8月,法国出台新的法案,退休人员的养老金足额领取年限,由在职期间缴纳37.5年调增到40年,这样不仅增加了养老金的来源,而且减少了养老金的支出,既增强了资金的平衡能力,又体现了个人责任与利益的结合。法国养老保险的缴费基数统一按个人收入计算,基本缴费比例在各行业也是统一的,即使是自由职业者,其个人也必须按企业雇员与雇主缴纳的社会保险费的比例之和缴纳社会保险费。统一各类养老保险参保对象的缴费政策,在缴费基数的计算、缴费比例的确定上保持一致,有利于利益与责任、待遇与贡献相对应,有利于公平负担、平衡来源、促进竞争。
我国目前企业养老保险费的缴费口径虽有政策规定,但计征基数由企业申报,劳动保障部门审核,缴费基数核实比较困难,人为随意性较大。在征收政策上,可以对困难企业和协议保险人员实行低标准入保;在实际执行中,大量存在为招商引资、吸引项目,任意降低、甚至免交社会保险费的违规问题,不仅严重侵害了职工的基本权益,而且减少了社会保险基金的来源,增加了政府保发放的压力。对自由职业者和个体经营者,不少地方往往还规定以大大低于单位和职工的综合缴费比例缴纳养老保险费,而其退休待遇却无二致,这种做法导致不同参保人员对国家同一保障政策承担不同的经济责任,减少了社会保险基金的来源,损害了市场经济平等竞争的社会环境。对此,应该在政策上进一步理顺和规范管理方和参保方的权力和责任,统一缴费基数计征口径,统一养老保险金的计征比例。无论是企业还是个人,交纳社会保险费是从事生产经营的基本前提,必须坚决执行,不得以任何理由规避和减少;地方政府也不得以牺牲职工权益和社会保险基金收入,擅自违规开口子。
在支出上建立更加科学的给付机制
法国退休时退休金足额领取的标准为工资的75%。工资基数的确定为在职时有最好收入的十年工资的平均数,这样避免了仅以最后一年收入确定计发标准的畸高畸低,其享受待遇与贡献份额基本实现了一致。法国规定,每少缴一年养老保险分摊金,将减发养老金5-10%,每超过一年,将增发养老金3%。如此高的惩罚和奖励比例,促进了在职人员完成和超额完成缴费年限,发挥了资金筹集的机制性作用。对养老金计发水平的增加采取与物价变动相挂钩,既确保了退休人员生活的水平,也克服了人为过多增加养老金带来的高替代率。有效地发挥了机制性作用,缓解了养老金的支付压力。
我国养老金的计发由个人账户和社会平均工资水平确定,足额发放的缴费年限为不低于15年,个人养老金领取额只与个人账户挂钩。这种方式,一是法定足额缴费年限的下限过短,缴费责任要求太低,不利于促使个人承担养老开支需要的全部缴费责任;二是个人领取水平的高低取决于个人账户的1/120,由于这部分数额差别较小,对鼓励个人增加缴费年限的调节手段非常有限;三是按社会平均工资计发基础养老金比重偏大,削弱了个人筹集所需养老资金的责任。因此,我们可以借鉴法国的调节办法,根据我国的人口老龄化程度和养老金的收支状况,延长在职职工的养老保险金的缴费年限,合理确定缴费与领取人员的比例。对于失业期间的养老保险费用可由其他渠道筹集,比如统筹基金、失业金或政府拨款支付等,但必须比个人缴纳养老金的水平低,这样既降低政府调剂资金的负担,也可适当降低个人退休待遇,以体现政府的政策导向。对于不足法定缴费年限的也可领取养老金,使所有承担缴费责任的老人都有一定的养老保障,但必须按其法定缴费情况予以增补或扣减,以发挥鼓励个人足额缴费的机制性作用。
在来源上采取更加现实的处理方法
法国养老金缴费比例的确定由议会、政府、养老保险监管机构和工会(包括雇主工会和雇员工会)经协商,按照一定的法律程序确定。由于各方代表了不同的利益集团和不同的角度,所以最终结果能综合考虑各方因素,并为社会接受。当然由于程序先后与职能的不同,实际各方发挥的作用并非均等,通常政府的观点十分关键。另外,法国对全体在职人员,不管是单位人员,还是自由职业者,其缴费比例都是统一的,这就保证了各类人员有同样的缴费义务,同样地享受权益,做到了公平、公正。法国通过规范的法律程序批准后,各项社会保险基金可以相互调剂。这种方法既调剂了同属社会保险范畴的不同社会保险险种的结余基金,发挥了现有基金的保障作用,又减少了政府的财政负担。
我国现行的社会保险政策规定,养老保险与其他社会保险基金单独核算,不得调剂,导致一方面部分社会保险基金长期结存,同时各级政府必须为保证养老保险金的发放投入大量的财政资金,进入社会保险基金剩余与不足并存的怪圈。对此,我们可在确保养老保险应保尽保、基金应收尽收的前提下,在留足各项社会保险必要备付基金的基础上,通过必要的法定程序,统筹使用超量结余基金,最大限度地发挥现有社会保险基金的支付能力。
在政策执行上更加严格规范
法国社会保险的法案一旦通过,任何雇主和雇员都不得违反,雇员对违法的雇主可以向法院起诉。基于此,法国社会保险的强制性无需政府投入大量的管理工作来弥补,社会保险的成本也大大降低。
我国有法不依,执法不严,违法轻究、甚至不究的情况,仍然不同程度地存在。由此造成在现行政策执行中,一些地方政府和企业一方面违规减免养老保险费,侵害了雇员的权益,减少了社会保险基金的收入,另一方面仍然大喊困难,向上级政府伸手要钱、要补助。上级政府必须投入大量的人力,进行工作督查核实,使得管理成本增加。对此,我们要从建设社会主义法制社会的观点出发,依法办事,按章办事。对政府,必须将所有社会保险应保对象纳入保障范围,全额收取包括养老保险在内的各项社会保险费;对雇主,必须依法履行为员工缴纳社会保险费的义务。对违法违规操作的,必须通过法律渠道,追究当事人的法律责任。
养老保险是一项十分复杂的系统工程,其制度的完善和良性循环不可能一蹴而就,需要我们从本国的实际出发,积极汲取西方国家社会保险制度的成功做法,通过大量的实践和探索,努力创新工作,才能使之不断走向成熟。
江苏省张家港市财政局经常开展财政便民宣传活动,利用分发资料、出板报、广播节目、有奖竞猜、面对面咨询等形式,将契税办理、种粮直补、农村税费改革、会计资格考试,政府实事工程、政府采购等事关百姓切实利益的10多项政策进行了生动具体的宣传。
(李军 摄影报道)
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