改革开放以来，我国经济虽然取得了高速发展，但城乡居民收入差距却从1985年的1.7倍扩大到2002年的3.1倍；城市居民人均消费支出与农村居民人均生活现金消费支出差距从1985年的2.2倍，扩大到2002年的4.1倍。如果将农民的实物收入、生产性投入和市民的非货币收入等因素考虑进来，则差距达到惊人的6倍。而农业滞后于工商业发展、农村滞后于城市发展、农民与市民相比生活相对贫困的“三农”问题，也已成为当前各种矛盾的焦点，必须尽快予以解决。

城乡差距的扩大、“三农”问题的形成，都与城乡分割体制和“城市偏向”的发展战略有很大关系。要想缩小城乡差距、解决“三农”问题，必须统筹城乡发展，消除城乡分割体制，放弃“城市偏向”的发展战略。

抓住建立城乡统一制度这个“纲”

统筹城乡发展的关键（或“纲”）在于建立城乡统一的制度。要通过建立城乡统一制度来引导城乡劳动力和企业的理性选择行为，以实现资源和生产要素在城乡之间的合理配置，进而实现城乡协调发展。而要防止部分地方政府以统筹城乡发展为名，争投资、争项目、滥设开发区、干预劳动力和企业的选择等行为。也只有通过建立城乡统一的制度，才能形成全国统一市场，规范政府行为，充分调动城乡经济主体的积极性和创造性，转变“城市偏向”的发展战略。

1.建立城乡统一的产权制度

我国城乡产权制度不统一，城市土地属于国有，农村土地在作农业生产用途时属于农村集体所有，在转为非农用途时成为事实上的国有；城市公有和混合所有住房多，农村基本为私房；市民的资金所有权能得到较好的保护，而农民的资金所有权常常受到侵犯。这样的产权制度使城乡之间的人口流动和劳动力转移存在巨大障碍，使城乡之间的生产要素优化配置难以顺利进行，阻碍城乡协调发展。因此要逐步建立城乡统一的产权制度。在我国城镇化高速推进的过程中，一方面现有城市不断向郊区农村扩张，另一方面原有部分农村逐步演化为新兴城镇，两种土地所有制不断产生冲突，农民和国家的土地权益不断被侵蚀，因此有必要适应市场经济发展的要求，将城乡土地尽可能统一明晰到自然人和企业法人身上，政府只控制必要的土地。城市住房商品化的步伐要加快，特别是要加快放开和激活住房二级市场。要按照与市民同样的标准对农民的资金所有权进行保护，绝不允许各部门在国家法律规定之外随意侵犯农民的资金所有权（如摊派、集资、克扣等）。

2.建立城乡统一的价格制度

价格制度是市场制度的中枢，是调节城乡要素流动的杠杆。统一的自由价格制度是现代市场经济最基本的特征。长期以来尤其是改革开放前我国城乡的价格制度不统一、不自由，如存在工农业产品价格“剪刀差”，城市部分垄断行业存在垄断定价，农村部分农产品存在保护定价。这种城乡不统一、不自由的价格制度，扭曲了市场信息，不利于城乡资源和生产要素的优化配置。即使是表面上看起来对农民有利的农产品保护定价，既不符合市场经济的要求，也难以真正保护农民的利益（延迟了农民向更有利的产业和区域转移的进程）。因此，必须按照现代市场经济的要求，实行城乡统一、自由的价格制度，彻底消除工农业产品价格“剪刀差”，打破垄断行业的垄断定价，减少对部分农产品的保护定价。

3.建立城乡统一的户籍制度

本来意义上的户籍管理制度只是反映人口分布状况的登记制度，但我国的户籍制度附带有许多权益内容，拥有城市户口的居民可以享有一系列福利保障待遇甚至特权，而没有城市户口的农村居民则不仅不能享有与城市居民同等的福利保障待遇，而且要承担比城市居民更重的税收和各种非税负担。也就是说，城市户口与农村户口所承载的权益明显不一样。这种城乡不统一的户籍制度，既不符合社会主义的理想，也不符合市场经济公平竞争的原则，阻碍了人口的城市化进程，加重了农村的人地矛盾，不利于农村和农业的现代化，扭曲了城乡之间的资源配置，扩大了城乡差距。因此，必须按照国际惯例，建立城乡统一的以身份证管理为核心的人口流动制度，即任何一个人，只要其在一地有稳定的收入来源，就有资格办理当地户口，并依法享受当地居民的权利；实现以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口，使户籍登记能够准确反映公民的居住和职业状况。

4.建立城乡统一的就业制度

就业制度对劳动力的择业和转移影响重大。在现代市场经济制度下，城乡就业制度应是统一的，劳动力在城市和农村的边际生产率和工资率应趋于均衡。但我国的就业制度明显城乡分割，国家只负责城市居民的就业安排（包括下岗再就业安置）和就业登记，而基本不负责农村居民的就业安排和就业登记，农村居民基本上处于自发就业状态。进城民工一般也不纳入城市劳动就业管理体系，不能享受与城市职工相同的劳动保障等待遇，基本处于边沿状态。这种城乡不统一的就业制度，扭曲了劳动力的价格和供求信息，破坏了统一的劳动力市场，不利于劳动力在城乡之间优化配置，还降低了城市劳动力的劳动生产率，减少了农村劳动力的就业机会。

因此，要想统筹城乡发展，有必要统一城乡就业制度，承认和实现劳动力的择业自由和选择工作地点的自由；实行城乡统一的就业、失业登记制度；规定农村居民在城镇就业并落户后，在住房、参军、子女入托入学等方面享受与当地居民同等的待遇，履行相应的义务；取消限制农民工进城就业的不合理规定和对他们的不合法和不合理收费；整治恶意拖欠、克扣农民工工资问题；农民工输出地和输入地都要开展以职业技能为重点的转业培训，搞好农民工外出的信息服务，建立覆盖城乡的人才劳动力服务网络等。

5.建立城乡统一的福利保障和教育制度

我国在改革开放前为了实施“城市偏向”的赶超型工业化战略，实行了城乡差别福利保障和教育制度，这种制度一直延续至今。医疗、养老、住房、劳动保护等福利保障待遇基本上只施惠于市民，国家对农村的教育投资大大少于对城市的教育投资，很多地方的农村教育主要靠农民集资。这种城乡不统一的福利保障和教育制度很不公平，即阻碍了城市对农村人口和劳动力的吸收，也排斥对农民进城就业、子女上学和落户。因此，要想统筹城乡发展，就必须尽快建立城乡统一的福利保障和教育制度。考虑到农民进城面临很多风险和不确定性，应规定农村居民在城镇就业并落户后，可继续保留原籍土地和山林承包权，并可享受原集体资产的收益分配，继续保留农村的宅基地使用权等。要通过建立城乡统一的教育和医疗卫生制度，消除在城乡分割制度下农村劳动力在获得教育、技能培训、健康与营养等人力资本投资方面与城市劳动力存在着的巨大差别。

6.建立城乡统一的财税金融制度

农村和城市、农业和工商业、农民和市民本来只是分工不同的两类区域、产业和职业，在现代市场经济制度下，它们是受国家统一的财税金融制度约束的，但我国对农村和城市则采取了不同的财税金融制度。如在农村征收产业税（如农业税），在城市则并不针对产业征税（如没有工业税和商业税等）；对农民个人的征税不存在征税起点，对市民则有征税起点；农民要承担市民并不承担的许多非税负担（如统筹、提留、摊派等）和无偿劳动（如义务工等）；大部分年份将80%以上的国家财政支出用在只占总人口不到40%的城市，而占总人口60%以上的农村只能获得很小比例的财政支出；农村的金融机构基本是城市金融机构的下属和派出机构，不是专门为农村服务的，吸纳的农村金融资金大部分被转移到城市等。这种城乡不统一的财税金融制度，使农民承担了过多的负担和责任，而没有享受到应有的权益，加剧了二元化结构，扩大了城乡差距。因此，要想统筹城乡发展，就必须建立城乡统一的财税金融制度，改变上述种种不合理状况。同时要认真贯彻十六届三中全会的要求，要把今后国家新增的教育、卫生、文化等事业经费应主要用于农村，加大对农村的财政转移支付力度。

协调推进农业现代化、工业化和城市化

统筹城乡发展的落脚点在发展上，建立城乡统一的制度只是统筹发展的手段，而城乡的发展除了经济总量增长外，主要表现为产业发展和结构变化，即表现为农业现代化、工业化和城市化。

农业现代化或产业化与工业化（狭义工业化）是内在统一和相辅相成的，因此，必须统筹推进农业现代化和工业化。由于农业是工商业发展的基础，因而在时序安排上要给予农业现代化优先地位，在农业发展的基础上推进以农产品为原料的轻工业发展，在农业和轻工业发展的基础上推进重工业的发展，在农业、轻工业和重工业发展的基础上推进现代服务业的发展。而不能违反产业演变的一般规律，在农业和轻工业基础不稳固甚至没有建立起来的情况下，轻易采取优先发展重工业和现代服务业的做法或战略。与此同时，农业发展也要随着工业化的推进不断利用工业化的成果，提高专业化和商品化水平，以不断与工业化发展相适应。

推进工业化可以提供大量的就业岗位，实现农村剩余劳动力向非农产业的转移；推进城市化可以促进工业化和第三产业的发展，实现农村人口和劳动力向城市的转移。工业化和城市化，既可直接促进城市发展，又可缓解农村人地矛盾，提高农村劳动生产率，促进农村发展。工业化和城市化的协调推进过程，也是农村和城市的协调发展过程。反之，如果工业化与城市化不协调推进，不管是城市化滞后，还是城市化超前，都会造成城乡的不协调发展。

充分发挥财政的职能作用

在目前的制度条件下，单靠市场价格机制是难以消除城乡差距、实现城乡统筹发展的，政府在统筹城乡发展上应发挥不可替代的重要作用。而财政是政府调控城乡发展的最重要、最有效的工具，在调控城乡投资和收入分配上具有巨大的施展空间。在统筹城乡发展的新的历史时期，财政可以通过对农民和农村“多予少取”，在缩小城乡差距或统筹城乡发展上发挥重要作用。

在“多予”方面，一是确立城乡公平的财政支出结构。考虑到城市的效率较高，我们不能完全按城乡人口比例来分配财政支出，但也不能无视农村人口仍然是我国人口的主体这一事实，将绝大部分财政支出放在只占人口少数的城市。广大农村的基础设施建设和社会公益事业，广大农民的社会福利保障，特别是农村的教育和医疗卫生事业等，应是财政支出的重要方面。二是通过财政转移支付对农民的历史贡献进行适当的补偿。广大农民在长期的工业化建设中，通过工农业产品价格剪刀差等渠道，为城市和国家做出了巨大的牺牲。现在许多城市已发展起来了，甚至有一些城市的现代化建设完全可以与西方发达国家的城市媲美，许多城市居民也富裕起来了，而相比之下，还有很多农民尚处于较贫穷的状态。无论是从公平角度，还是从道义角度，城市通过财政转移支付手段对农村进行适当的“反哺”都是义不容辞而且刻不容缓的。

在“少取”方面，一是确立城乡公平的税赋标准。尽快制定城乡公平统一的征税标准，让农民只承担与其经济能力相适应、且城乡公平的纳税责任。二是加快农村税费改革步伐，减少农民的各种非税负担，确保不反弹。三是降低农民直接供养“吃财政饭”人员的比重。为此要大力精简农村基层政府的机构和人员，并加大中央财政和省、市级财政对农村基层政府公职人员的支付力度。四是对农民制定一些税收减免等优惠政策。农民属于社会中的弱势群体，其文化素质和市场竞争力较低，其创业资本和社会资本（人际关系资源）少。因此，财政要对农民的生产经营和创业等进行扶持，尽可能减免一些税收，尽可能增加一些资金支持。