我国作为世界上最大的发展中国家，全面建设小康社会和实现现代化，最根本的任务在于彻底解决“三农问题”。然而，要彻底解决“三农问题”，必须拓展新思路，跳出“三农”圈子，从外部来寻求突破，即通过统筹城乡协调发展来解决“三农问题”，这已经成为人们的共识。但在实践上如何实现城乡统筹协调发展却是一个很难回答的问题，本文拟从财税角度提出相应的对策。

城乡协调发展的障碍分析

由中国社会科学院经济研究所经过数年跟踪所做出的一份全国性调查报告显示，近年来，我国城乡居民的收入差距在不断拉大，如果把医疗、教育、失业保障等非货币因素考虑进去，我国城乡居民的收入差距世界最大。据调查报告显示，我国城乡居民之间的人均收入比率由1995年的2.8上升到2002年的3.1。调查人员认为这还不能真正地反映出城乡居民之间实际收入的差距，城镇居民的可支配收入没有涵盖许多城市居民所享有的各种实物补贴。比如，城镇居民所享受的公费医疗农村居民却没有。城镇的中小学能够获得国家大量财政补贴，而农村学校得到的补贴甚少，农民还要集资办学。城镇居民享受的养老金保障、失业保险、最低生活救济等，对于农村居民来说却可望而不可及。所以，如果把这些因素都考虑进去，估计城乡居民的收入差距可能要达到四倍、五倍，甚至更多。造成我国城乡居民的收入差距的原因是多方面的。

（一）“城乡分治”的扭曲体制。城乡分治体现在户籍制度、教育制度、保障制度、人事制度、就业制度、医疗制度等方面城乡不平等。对农民缺服务，对农业缺保护，对农村缺投入，尤其是对农民缺认识，已到了比较严重的地步。那些把根留在农村，从事农业生产的纯农民，往往被看成“最没本事的人”；允许进城经商打工的农民，与城市居民相比，仍然被视为“二等公民”，社会不能善待。这种“制度藩篱”，不仅割断了城乡之间的商品交换，阻隔了城乡之间各类生产要素的有效流动，而且加剧了城乡二元经济结构的矛盾与冲突，阻碍了城乡差别的有效弥合。

（二）以家庭为生产单位的小生产方式的束缚。农村市场化程度和农业增值能力低下的一个重要表现或原因，在于农村经济的组织化程度十分低下。自从实现家庭联产承包责任制，废除人民公社、生产大队等旧的农业生产组织方式以来，以家庭为生产单位的小生产方式，由于受到有限生产资料和生产经营能力的束缚，使得以规模经济为基础的机械化、种子改良与农业科技推广、农产品深加工、农产品推销等市场化生产经营方式“没有用武之地”。这种缺乏市场引导、科技武装和合理分工的“家庭生产”在完成了“填饱肚子”的任务之后，已经无力肩负起为农民增收的艰巨使命。

（三）农民就业能力和文化素质“瓶颈”。农民受教育机会少、文化程度低、就业能力差，是制约农村剩余劳动力向城市转移，实现城乡统筹发展的“素质瓶颈”。据有关部门统计，我国15岁以上的人口中，有1.8亿文盲和半文盲，其中85%出自农村，许多青壮年农民只有小学文化，没有接受过现代科学技术知识的培训。这种文化水平和知识结构，不仅使农民很难到城市工作和生活，即使进入城市务工也只能从事收入偏低且有职业风险的粗重劳动，而且使没有进城的农民也很难在农村获得发展的机会。

（四）农村城镇化进程“缺课”。改革开放20多年来，实行土地家庭承包、发展乡镇企业和推行股份合作制与股份制，是个根本性的兴农治本之举，大大调动了农民的积极性，促使农村发生了深刻的变化。然而，目前在全社会中，仍然是农民群体最大，农业战线最长，农民收入增长最慢，农民负担最重。反思以上问题，我们认为，推进城市化，增加城市对农村剩余劳动的吸纳能力，是减少农村人口，实现城乡统筹发展的最终出路。目前，我国农业产值占GDP的比重为15%，但它却养育着近9亿人口和50%的就业人口。因此，单纯依靠农村经济和农业的“自我挣扎”不仅难以解决中国的“三农问题”，而且难以实现城乡协调发展。从发达国家所经历过的经济发展道路来看，解决城乡之间的差距，冲破“二元社会经济结构”桎梏，都是依靠不断推进城市化并逐步减少农村人口来解决的。我国人均GDP已经达到1000美元，而我国的城市化水平同发展水平相当的其他国家相比，却落后了11个百分点，更低于50%的世界平均水平。据国际经验表明，当区域城市化水平超过50%，区域社会开始从传统社会步入现代社会，并向城乡一体化方向迈进。因此，要实现城乡统筹发展，就必须推进中国的城市化进程，坚决补上城市化这一课。

实现城乡协调发展的财税对策

（一）铲除“城乡分治”的扭曲体系，落实“国民待遇”。统筹城乡协调发展，首先必须拆除阻碍城乡之间生产要素自由流动的制度堡垒，形成一体化的劳动市场，给予农民有多的进城机会，享有平等就业和公平的收入待遇，逐步建立农民主体的利益表达和权利保护机制。主要包括：完善土地产权制度，按照市场办法评估土地价格，建立土地划拨、征用足额补偿制度或农村参与土地收益分配的制度，让城市化、工业化过程中失去土地的农民通过各种市场方式参与土地非农化后经营收益的分配；改革户籍管理制度，降低农民进城的限制性“门槛”和交易成本，给农民以自由迁徙的权利；取消对进城农民及其子女在劳动就业、义务教育、公费医疗等方面的“歧视性政策”，还给农民真正平等的竞争机会；建立以政府为主导，社会多方面参与的农民最低社会救济和生活保障制度，对贫困线以下的农村居民实行全面低保，并在此基础上逐步提高农民的社会保障水平；由中央财政担负农村教育和合作医疗，通过建立覆盖面广的社会保障体系，逐步形成有利于城乡相互促进、共同发展的体制和机制。

（二）根治“自给自足”的自然经济痼疾，促进农村生产要素的自由流动。实践证明，不用市场的办法去唤起农民的市场经济意识，不维护农民在市场交易中的权益，不调动农民生产粮食的积极性，“粮食安全”将始终困扰着我国的发展。因此，进一步推进农村经济体制改革，推进农村经济市场化进程，让农民“在市场中学习市场”，提高农民的市场经济意识和驾驭市场经济的能力，是实现城乡统筹发展的根本条件。这不仅要鼓励农村各类生产要素的自由流动，促进生产要素向优势产业、优势企业和种田能手集中，努力提高农业生产的规模经济效益；而且要深化农村税费体制改革，降低甚至取消农业税，通过让农民得到“农业利润”而焕发农民从事农业生产和经营的热情。这不仅要继续实施农业和农村经济结构的战略性调整，加快科技进步，全面提高农业综合生产能力，提高农业素质和效益，而且要大力精简县乡政府机构，减少对农民生产经营的行政干预，以减轻农民负担，维护农民的合法产权，真正还“农民以自由”。据分析结果表明，如果把所有农户的所有税费全部减免，农民的人均收入将增加5.4%，也就是说农村居民与城镇居民之间的收入差距将会缩为13个百分点。然而，要达到这一目标，就要加大财政转移支付力度，按农村税费改革后的乡村财政实际缺口安排财政转移支付；通过支持乡村路网建设、义务教育、农业科技成果推广、农业信贷保险、合作组织试点，优秀人才“上山下乡”奖励等渠道，将农民负担的间接税返还给农民。

（三）完善“家庭承包”的基本经营制度，推进农村专业合作组织建设。近几年，随着我国工业化和城市化进程的加快，征占农民土地的力度越来越大，据不完全统计，20多年来我国耕地减少了大约2亿亩，目前全国失地农民总数估计在4000万人左右，每年还要新增200多万人。在征占农民土地过程中，有的地方政府忽略对失地农民的保护，甚至借征地之名行敛财之实，严重侵犯农民权益，影响社会安全稳定。认真保护失地农民的利益，让失地农民得到补偿和相应的社会保障，不仅是各级政府的职责，也客观要求建立一个适合我国国情的、有效的保护失地农民权益的新机制。同时还必须推进农业生产方式的“再革命”，重视新的农村经济组织的建设，只有根据市场要求和专业化分工需要组织起来的农民，才能提高生产效率和抵御市场风险，最终实现增产增收。为此，应将发展农村合作组织作为重要的公共产品，加大投入力度，促进农民合作组织的试点工作，使农民成为推动工业化的重要力量，成为新增的产业大军，促进城乡的协调发展。目前，在许多地方由农民自发创造的“股田制”、股份合作制、合作社、“公司+农户”、“公司+农户基地”、专业技术协会等形式，应积极引导和鼓励。同时，要重点加强农村信用体系建设和农民维权工作，打击假种子、假化肥、假集资、假合同等欺诈行为，切实保护“弱势群体”的合法权益。

（四）健全“农村人力资本”投资和积累制度，提高农民的就业能力和文化素质。加快农业农村发展，光靠市场调节还不够，国家必须加强扶持和保护。要增加政府和社会各界对农村教育的投入，将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府。不仅中央和各级财政要加大对农村基础教育的支持力度，推行农村“免费或补助”教育，让农民子女享有平等接受教育的权利，而且要实现农村基础教育、职业教育和技能教育的统筹兼顾，围绕提高农民“就业能力”来改革农村教育体系。只有在广大农村积累大量的人力资本，逐步填平城乡之间的教育、能力和知识“鸿沟”，真正意义上的城乡统筹发展才能实现。否则，“城市像欧洲，农村像非洲”的不均衡发展状况难以根本改变。为此，建议国家设立优秀人才“上山下乡”专项鼓励基金，鼓励一部分精英到农村创业发展；改革教育体制，采取特殊政策，实施教育兴农，培养大量愿意到农村创业的高素质普通人才。

（五）选择“城市与产业协同发展”的现代化进程，充分发挥城市对农村的带动作用。随着现代化进程的推进，城市必然还要进一步发展，但要防止规模过大、过高的倾向，注意以城市繁荣带动农村发展相协调。在加快农村工业化、城镇化进程中，必须克服“有城无市或有市无城”的城市发展怪圈，努力构造与城市发展相适应的城市产业结构，实现城市发展与产业结构升级的“良性互动”。只有具有真正“产业内涵”并提供丰富就业机会的城市才能吸引人、留住人。只有吸引人、留住人的城市不断扩张，才能为国民经济发展不断提供新的动力。有研究表明，每1%的农业劳动力转移到非农业，将使GDP增加0.50%—0.85%；每1%的农村人口转移到城市，将使全国居民消费额提高0.20%—0.34%。同时，建立促进农村剩余劳动力转移的财政机制，财政上仍然要采取“逆市场之道而行之”的办法，促进劳动力转移。例如恢复职业兵种，主要招收农民，让他们从事规模较大的水道疏浚、水利兴修、路网建设、环境整治等。这不仅能解决农村劳动力过剩矛盾，克服农民分散难以合作的问题，而且能升华我国劳动力资源丰富的优势。

此外，要树立以人为本的重农思想，做到城乡协调，一体运作，重心下移，科学发展。在发展纯农业、重振农村经济上，要厉行节本增效，切实增加纯农可支配的现金收入。特别要抑制“粮食一角角提价，农资一元元提价，主要工业品大幅度提价”的苗头，可别让农民好不容易增加的收入，又被工农业产品“剪刀差”剪掉了。统筹城乡发展与税制改革密切相关，可以说税制改革是实现城乡协调发展的前提之一。农村税费改革从以税代费转变为费税全免，城乡实行一元化的统一税制，即对从事农产品生产和交易的农民与工商企业一样课征增值税和个人所得税，不再征收针对农民的特别税。显然，统一城乡税制不仅符合公平税负原则，而且是解决“三农”问题、实行城乡协调发展的重要举措。