树立和落实科学发展观、实现“五个统筹”，用新的发展思路实现经济社会更快更好的发展，对财政部门来讲，很重要的一个方面就是要调整完善财税政策和财政支出结构。

调整完善积极财政政策

1998年以来，为应对亚洲金融危机和全球经济增长放慢，我国实施了以增发长期建设国债为主要内容的积极财政政策。但现在经济形势已经发生了很大变化，需要按照科学发展观的要求，对积极财政政策进行调整和完善。

1.调减长期建设国债规模，使其扩张性功能淡出。我国经济增长自2002年下半年开始加速，当年GDP增长8%，2003年GDP增长9.1%，企业效益增长明显，民间投资日趋活跃，没有必要再扩大政府投资。特别是今年一季度，GDP增长9.8%，全社会固定资产投资增长43%，比去年同期高15.2个百分点，投资规模偏大进一步加剧煤、电、油、运的紧张情况，也推动上游先导产品的价格上涨。根据这种形势，政府投资应该反向调节，需要大幅度压缩规模，只要不是经济社会发展所急需的项目，都应该暂缓或推迟投资，对今年预算安排的1100亿元长期建设国债，也应该除重点项目外，一般项目先不安排，逐步使积极财政政策的扩张性功能淡出。

2.按照“五个统筹”要求调整长期建设国债的投向。长期建设国债在扩大内需的同时，其中很大一部分投资主要是用于公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济社会发展，这是属于公共财政的职能。虽然积极财政政策的扩张性功能应该淡出，但积极财政政策用于解决结构性问题的功能宜保留，因而2004年中央财政安排国债项目资金的重点是用于农村基础设施、公共医疗卫生、基础教育、基层政权和公检法司基础设施等建设；支持西部大开发和东北地区等老工业基地调整改造；加强生态建设和环境保护；加快淮河治理等重大水利工程建设，保证续建国债项目，特别是青藏铁路、南水北调、西电东输等重大项目建设。

3.将国债项目资金和中央预算内经常性建设投资并轨，建立正常的政府投资机制。为了实现全面建设小康社会的目标和贯彻“五个统筹”的要求，今后一段时期，基础设施、公共服务方面的投资需求还很大，这不可能长期依靠国债项目资金来解决，需要中央财政在正常预算内安排稳定的建设资金，将国债项目资金与中央预算内经常性建设投资并轨，即在逐年适当调减直至不再安排国债项目资金的同时，将中央预算内经常性建设投资逐步增加到与经济社会发展水平和财政承受能力相适应的规模。

完善税制，为企业创造平等竞争环境

科学发展观的核心和本质是发展，即用新的发展思路实现经济社会全面、协调发展。从财政来讲，就是要调整和转变支持经济发展的方式，不能再简单地沿用计划经济条件下直接投资、盲目铺摊子上项目等老办法来支持企业和发展经济，而是要逐步完善符合社会主义市场经济发展要求的税制体系，为各类市场主体公平竞争创造一个比较宽松的税收环境，促进经济持续、快速、协调发展。

1.加快推进生产型增值税转为消费型增值税改革，鼓励企业设备投资，促进技术进步和产业升级。目前，全世界只有中国和印尼两个国家还在实行生产型增值税。实行生产型增值税，设备投资的进项税不允许抵扣，在1994年税制改革设计出台时符合当时经济和财政发展实际，保财政收入，防止企业投资过热。但随着经济发展和产业结构调整，生产型增值税的弊端日益显现，资本密集型产业和高新技术产业税负相对较重，影响企业投资和技术改造的积极性，不利于经济自主增长机制的形成。为了鼓励和刺激企业投资，加快设备更新步伐，增强企业活力和竞争力，提高经济自主增长能力，必须适时出台将生产型增值税改为消费型增值税改革办法。现在不少人担心，当前固定资产投资增速过快，过猛，2003年全社会固定资产投资增长26.7%；今年1—3月增长43%，如果将生产型增值税改为消费型增值税，是否会对投资增长“火上添油”。将生产型增值税改为消费型增值税，鼓励和刺激企业设备投资，一定程度上会加剧投资增长过快的势头，但这种投资增长对企业发展、经济增长是有利的，是有效投资。当前控制投资增长重点是控制新建项目投资增长，尤其是控制低水平重复建设项目，而企业技术改造和设备更新应是鼓励的。

2.统一内外资企业所得税，为企业公平竞争创造制度性环境。目前，我国对内、外资企业分别实行两套不同的所得税制，虽然内、外资企业所得税的名义税率相同，但由于税前扣除或抵扣项目不一样，加上对外资企业实行优惠税率或特殊减免等，外资企业实际税负大大低于内资企业。在改革开放初期，这样做可以弥补投资环境方面的缺陷，吸引外资和扩大开放。而现在，我国投资环境已经有很大的改善，吸引外资也逐渐强调提高规模和技术档次，加上我国已于2001年底加入WTO，必须尽快把两套企业所得税制合并起来，在适当调整税率的同时，实行统一的税收制度和税收政策，为企业创造一个公平竞争的制度环境。

3.清理各种税收优惠政策，促进全国统一市场形成和扩大对外开放。制定税收优惠政策的基本思路应由过去按区域或所有制性质调整为按行业或产业来制定必要的税收优惠政策。清理税收优惠政策也应按上述思路和原则来执行。当然，支持不发达地区或与扶贫有关的税收优惠政策例外，可按区域来设计。要按产品链来清理进口环节税收优惠政策和国产环节税收优惠政策，防止税收优惠政策的逆向调节或负作用，也避免引起国际贸易磨擦或争端。

从长远来讲，应逐步建立以间接税和以企业负担为主转向以直接税和以个人负担为主的税收体系；研究解决出口产品彻底不含税问题，并进一步完善出口退税机制；研究解决企业所在地财力过分依赖或完全依赖企业税收，从而诱发和刺激地方政府不顾当地资源条件和市场潜力盲目投资或争相办企业的问题。

加大财政支农力度，促进城乡协调发展

统筹城乡发展是科学发展观的重要内容，也是全面建设小康社会的重要举措。其中解决农业、农村和农民问题，是当前及今后一段时期各级政府工作的重中之重。按照统筹城乡发展的要求，建立促进农民收入持续增长长效机制和财政支农资金稳定增长机制，大力支持解决“三农”问题，是财政工作的重要任务，这既需要调整完善财税政策，更需要调整财政支出结构，加大支农投入。当前重点是要抓好以下几个方面的工作：

一是继续抓好农村税费改革。在全面取消除烟叶外的所有农业特产税的同时，逐年降低农业税税率，五年内取消农业税，切实减轻农民负担，其中东北及其他粮食主产区宜加快取消农业税的步伐。取消农业特产税和降低农业税税率后，地方特别是粮食生产区和中西部地区财政因此减收，将由中央财政通过转移支付予以适当补助。

二是研究制定各种促进粮食生产的补助办法，保障粮食安全。对种粮农民进行直接补贴，推进粮食流通体制市场化改革。今年，13个粮食主产省区从粮食风险基金中拿出100亿元对种粮农民进行直接补贴。在此基础上，今后要研究对种粮农民的比较收益补助，即当农民种粮的收益低于社会平均收益或农业法律规定的收益率时，对其差额进行补助；以及对粮食价格或粮食市场调控的补助或支出，主要是国家储备粮的支出和粮价发生大幅度波动时的国家调控支出。此外，为确保粮食安全和市场稳定供应，除了建立和完善国家粮食储备体系外，还应研究建立粮食生产能力储备制度或休耕制度，当粮食生产能力大于市场需求时，实行休耕，当粮食供不应求时，启用储备的土地恢复或增加生产。

三是增加对农业基础设施建设、生态建设、农业科技进步、农民培训、农产品质量安全体系建设、粮食综合生产能力建设、农业灾害救助及扶贫等财政投入，积极推进农业产业化进程。在农业基础设施建设过程中，应坚持中央、地方、农户共同负担的原则。同时要积极探索鼓励社会资金投入的办法，包括农民合作投入、各类资金参股以及已建成设施市场化运作方式等。而在支持包括生产服务体系、科技支撑体系、农产品流通体系等在内的农业支撑服务体系建设过程中，要坚持市场方式运作，走社会化服务体系的同时，由国家财政从政策上和资金上进行必要的引导和支持。

四是在预算安排中，坚持贯彻落实中央确定的财政新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村的方针，继续加大农村教育投入，并逐步建立农村医疗保险体系、养老保险体系和特困群众救助体系，促进农村各项社会事业的发展。

支持加强环境保护和资源合理开发利用，实现经济可持续发展

现在我国在经济发展过程中面临的资源和环境压力越来越大，必须实施可持续发展战略，按照统筹人与自然和谐发展的要求，做好环境保护和资源开开发工作。从资金和政策上支持环境保护和资源开发工作。

在环境保护方面，国家财政一是继续支持“三河三湖”等重点地区和重点流域的污染治理，支持关闭“五小企业”；二是继续支持天然林保护、退耕还林、退牧还草等生态建设和自然保护区、湿地保护工作；三是支持清洁生产、循环经济示范工程；四是支持加强环境监测能力建设和环境执法能力建设。除此之外，要重点研究制定财税政策，推进污水、垃圾处理产业化。对未改制的污水、垃圾处理单位，由事业单位改为企业化运作后，其富余人员分流安置，可比照企业富余人员分流安置以及事业单位改革有关政策执行。要会同有关部门下放污水、垃圾处理收费管理权限，其收费水平由城市人民政府根据当地经济社会发展和居民承受能力，决定一步到位还是分步到位。要研究制定税收减免、财政贴息、对投资者或经营者在一定时期给予补助等财税政策，推进污水、垃圾处理产业化进程。

在资源开发方面，一是加大支持国土资源基础调查和重点区域普查、详查工作，摸清家底。二是加大油气以及重要矿产品等战略资源勘查、开发的力度，确保经济发展有相对稳定的后续资源。三是支持企业走出去，到境外勘探、开采资源，充分利用国内、外两种资源。四是研究制定合理开发和有效利用资源的财税政策，节约矿产资源，保护耕地。

（作者为财政部经济建设司副司长）