财政内部专职监督是完善财政监督体系之必需

财政内部监督是对国家财政性资金分配状况及其相关业务管理主体履行职责和遵纪守法情况的检查督促活动。其目的是维护国家财政性资金的安全，防止和纠正、揭露和制裁违反财经纪律、徇私舞弊、贪赃枉法等行为，提高财政资金使用效果，确保财政政策正确实施和财政职能圆满实现。财政内部监督的职责和目的决定了它在财政运行中的地位：既是财政管理有机组成部分，又有别于财政一般管理活动。财政内部监督的这种特殊地位，又决定了财政内部监督活动的特殊性，既要内在于财政分配实际运行之中，又要外在于财政收支的业务管理活动，只有使财政内部监督运行处于这样状态，才能实现财政分配权力到哪里，监督就到哪里的要求，使财政内部监督活动处于无处、无事、无时不在的地位，才能使财政监督覆盖财政分配全过程，在时空上不留下监督的任何空缺，才能充分而有效地发挥监督的威力。而要使财政内部监督体系达到这样的境界，就必须在财政内部建立强有力的专职监督机构，实行专职监督。

所谓财政内部专职监督，从本质上说，乃是财政为实现自我监督而设置的专门机构所从事的监督，是对财政分配过程中，各个层级和各个方面管理主体业务活动的监督。当然，在财政管理业务活动中，通过科学的分工，也会在财政部门内部各个业务主体之间形成一种业务制约机制，这也是一种内部监督，但这种业务制约监督的实践表明，它天然存在着诸多不足，是不能替代专职财政监督作用的。

1.财政管理主体之间的业务制约监督，是凭借各自的管理业务权限，通过各自的业务活动实现的，这样就使这种业务监督的各个主体，都处于既是运动员又是裁判员的状态，在利益机制人格化的作用下，就有可能发生内部合谋、内部人控制等道德风险，导致监督的失败。因此，就须在业务制约监督之旁，构造另一种监督机制以对业务监督者实行监督。

2.业务制约监督体系本身也存在着监督上的缺失。在实践中这种业务管理形成的制约监督，是从纵向和横向两个方面运行的。纵向的监督运行是直线的，并不是相互的，因为上级对下级的监督制约，既有行政手段又有物质手段，从而其监督是实的，有效的，而下级对上级的监督制约，在多数情况下，都没有实质性手段，常常是无能为力的，实际上是虚的。当然上级对下级监督也不是没有缺失的，在我国预算管理体制中，还存在大量的预算资金再分配权的情况下，上级对下级的监督，由于信息不对称，也存在着空档，也是不十分完整的。在横向监督方面，由于财政分配特点所决定，在财政部门内部的管理业务分工，只能依资金用途性质和资金分配流程阶段来划分，这就不能不给业务分工所形成的监督带来极大的局限性。第一，各个主体的监督只能限于各自所辖业务范围内的相互制约，比如在预算编制中对支出预算分配的监督，行政政法方面的管理业务主体只能从行政政法需要方面，对支出预算分配的业务总责任主体进行制约，教科文方面管理业务主体只能从教科文需要来制约，如此等等。各个管理业务主体对支出预算分配的制约都是片面的，不能从宏观总体上制约支出预算分配结构的优化。而由于部门利益的人格化，一旦发生屁股指挥脑袋的情况，反而有可能对支出预算优化发生逆向制约的不良作用。而承担支出预算分配总体责任的主体，虽然其职责是从宏观上把握支出预算结构的优化，但由于它与各个具体业务管理主体之间信息不对称性的存在，也难免力不从心，出现制约力度不足的问题。第二，财政系统内部的资金分配活动，是为满足行政事业部门实现其职能需要服务的，财政分配的管理业务活动，既有财政内部各业务主体之间的关系，又有财政管理各个业务主体与财政外部各政府部门、事业单位之间的业务关系。因此当财政各个业务主体独立地向自己管理的行政事业部门和单位分配资金时，财政内部各主体之间的业务监督机制，也就随之失去应有的作用，从而出现了对各个业务主体的对外活动监督的缺口。第三，财政系统内部各个管理业务主体之间的监督，是通过在业务活动中相互制约而实现的。这种监督只能是事中的监督，而不能具有事前预警式监督和事后监督机制，就是说财政内部各管理业务主体之间监督，不可能覆盖财政运行的全过程，其监督是不完整的，客观上需要在业务制约之外，设置别种监督予以补充，才能建立起完整的财政内部监督体系。

国内外实践的成功经验表明，在财政系统内部设置专职监督机构，从事专职监督乃是完善和强化财政内部监督体系不可或缺的办法。因此，专职财政监督机构身处财政管理系统内部，在财政部长直接领导下，有条件既能透过财政分配业务流程，又能超脱地站在具体业务操作之旁，对财政系统内的财政分配运行的各个层次、各个环节、各个侧面的管理业务主体实行直接的监督，以全面地弥补财政内部各个业务主体之间监督之不足，达到健全财政内部监督体系的目的。

专职监督职责范围之界定

专职财政监督虽然能够覆盖财政分配运行的全过程，但这并不意味着它可以包办财政内部监督的一切方面，更不意味着可以因专职监督的设置，而削弱或忽视财政系统内部的业务制约机制，即业务制约性监督的建设，相反在建立健全专职财政监督体系的同时，只有建立强有力的财政分配管理的业务制约性监督体系，才能有效地建立起完整的财政内部监督体系。从前面分析可以看出，专职监督与管理业务制约监督，两者是相辅相成，缺一不可、不能相互替代的两类不同的监督。专职监督机制由于不从事财政分配的具体管理业务，是无法透过具体管理业务活动对相关业务主体实施制约监督的。当然，专职财政监督必须也应当进入具体管理业务活动之中进行监督，但进入并不等于可以具体从事管理业务活动，如果专职监督主体具体参加管理业务活动，这就是越俎代庖，而且使自己也陷入集运动员与裁判员于一身的不良境界，专职监督也就不成为专职监督了。因此，在建立强有力的专职监督体系的同时，必须强化财政分配管理业务制约监督体系的建设。

在财政分配管理中建立业务制约监督机制的实质，就是利用主体间的利益制衡机制的作用。所谓利益制衡机制，就是利用人的趋利避害本性，在财政管理制度安排中，巧妙地安排一个对各个管理业务主体的利益激励与利益约束相对称机制，将各个主体的利益锁定在国家、全体人民利益之中的一种办法。在财政管理中借助利益制衡机制建立各个相关主体之间的监督，其作用是巨大的。对此人们早已在实践中有所认识，并进行了有效的运用。《孟子·滕文公上》中记载，夏商周三代的财政收入形式不同，“夏后氏五十而贡，殷人七十而助，周人百亩而彻”，就是说在商朝之前财政收入形式采取的是“贡”，即靠人们自觉的纳贡形式取得财政收入，至商朝人们发现这种没有收入官员去督促，仅靠人们自觉纳贡的办法不成，人们出于私利常常设法逃避纳贡，于是就想出一个有利益制约的“助”，即“井田制”，这种办法是把生产者组织起来，每630亩地为一个生产作业区，把630亩地分割成九块，每块七十亩，周围八块交由八户人家为自己生产，中间一块则由八家共同耕种为国家生产，由于这种办法有相互监督作用，八家在公田中干活时谁也不能偷懒。但随着时间的推移，人们发现这个办法的制约力度还不够大，时间一长，八家可以串通起来在公田中一齐偷懒，结果是私田产量高，公田产量少。于是到周朝时，人们又对井田制进行了改革，实行了“彻”法，以加强利益制衡机制。具体做法是增加井田内土地亩数，从630亩增加到900亩，八户人家各100亩，公田100亩，依然由八家共耕，但国家取得的不再是公田的实际产量，而是按九块田的年平均实际产量，由八家平均分摊向政府交纳。这样在公田上偷懒就要八家贴上，如果大家共同努力多收了还可以剩下一些。这样在种公田中无论谁偷懒都会损害自己利益，从而增强了互相监督作用。

总之，在完善财政系统内部监督体系中，运用利益制衡机制，强化管理业务主体之间的业务制约监督，与建立专职监督体系都是十分必要的，只有把两者有机地结合起来，才能建起一个完整、高效的财政内部监督体系。那么，在财政内部监督体系中，专职监督机构的职责范围当如何定位，基于前边关于专职监督和管理业务主体间业务制约监督的不同地位和特点的分析，以及弥补业务制约监督之空缺需要，看来专职监督的职责范围，至少要定位于以下方面。

1.财政收支运行全局的监督。对财政资金的筹集、资金的配置、资金的具体使用及其结果，进行全程的跟踪问效。

2.财政系统内部管理主体的业务行为监督。对财政系统内各个层次、各个方面、各个环节上管理主体的业务活动是否合法、合规、有效进行监督。

3.财政系统内部控制机制，即业务制约机制运行状况的监督。专职监督机构为保障财政内部监督全面有效，还必须不断地促进业务制约的完善，诸如对预算编制、预算执行管理和预算支付相分离情况进行监督，对各项财政政策、决策的科学性、合理性、效益性以及各项体制制度改革落实情况进行检查等等。

4.财政资金体制性流动状况，及体制外各项转移支付等执行政策、法律、法规情况的监督。

5.财政机关内部经费收支合法、合规性以及全体工作人员遵守财经法律状况的监督等等。

完善专职监督制制度之必要举措

我国改革开放以来，为了适应强化财政监督的需要，对专职财政监督建设十分重视，虽然经历了一个曲折的发展过程，但在其发展的每一个阶段上，都取得了令人瞩目的成就，不断地证明着专职财政监督的必要性和生命力。然而由于经验不足和财政监督理论研究落后于实践，缺乏理论指导，我国财政内部专职监督体系建设，至今还落后于实践需要。为加快财政内部监督建设，当前采取以下几方面举措是十分必要的。

1.加快财政监督法律的建设。坚持依法行政是做好财政内部监督，充分发挥财政监督威力的生命线。我国至今尚未有一部全面、系统、完整的财政监督的法律文献，导致财政监督，特别是财政内部监督定位不明，组织建设不够规范统一，极大地制约着财政监督体系的完善和发展。特别是党的十六届三中全会明确地提出要加强党风廉政建设，注重从源头上预防和解决腐败问题之后，财政监督，特别是财政内部监督体系建设不完善状态，更是落后于形势要求，加快财政监督法制建设已是当务之急。

2.优化整合财政监督资源。第一加强财政管理业务制约机制建设，尽快构造起一个从上到下完整的管理业务制约性监督体系。第二整合现有的专职监督机构，提升中央财政内部专职监督机构的地位，将中央派出的专员办纳入中央财政内部专职监督体系之内，同时在规范地方财政内部专职监督机构基础上，对地方专职监督机构实行中央与地方双重领导体制，以完善财政分配纵向监督体系。

3.建立财政内部信息沟通、信息共享制度。在“金财工程”和“金税工程”建设基础上，运用计算机网络技术，在财政系统内（包括税务系统）建立起自上而下，自下而上，各个层次、各个部门、各个工作环节之间信息即时通报和沟通的平台，为财政监督提供信息保障。

（作者为社科院财贸所研究员）