在“全面、协调、可持续的科学发展观”的指引下实现“经济社会和人的全面发展”是我们党“执政兴国的第一要务”。国家财政作为市场经济条件下国家实施宏观调控的主要杠杆，很大程度上体现着国家在特定时期的经济意图与发展方向。因此，国家职能既直接决定财政职能作用的发挥程度与侧重方向，又在一定程度上受到财政工作开展情况的反向影响与制约。这一点在思想意识层面上的体现就是国家发展观与财政工作基本思路之间作用与反作用的辩证关系。这就从根本决定了：按照“科学发展观”的基本要求确定新时期财政工作的理财思路，是目前财政理论界与实践部门亟待研究解决的一个重点问题。

对此，金人庆部长形象地用“做大一个蛋糕，用活两大存量，推进三项改革，完善四项制度”加以高度概括，并提出在融会贯通“生财、聚财、用财”三财之道的基础上“做大蛋糕”是财政工作的永恒主题。我认为，这一工作思路从“经济——财政——经济”角度出发，深刻把握了财政的本质内涵，适应了“发展是执政兴国第一要务”思想对财政工作的基本要求，这必将对财政与经济的协调发展产生重要的指导作用。

“做大蛋糕”是科学发展观与财政本质论的共同要求

根据我的学习和思考，科学发展观的本质内涵主要有三个要点：坚持以经济建设为中心，坚持经济社会协调发展，坚持以人为本。其中集中力量搞好经济，是我们党执政兴国的“第一要务”，也是实现“社会全面进步和人的全面发展”、全面建设小康社会的物质基础。

这一新发展观的科学内涵与我们一贯倡导和坚持的财政本质论具有内在逻辑上的一致性。国家财政本质上是“以国家为主体的分配关系”，因此，从生产决定分配、分配反过来影响生产的基本原理出发，可以得出结论：经济发展既是理财的根本，又是理财的出发点与归宿。正如毛泽东同志曾明确指出的“财政政策的好坏固然足以影响经济，但是决定财政的却是经济。未有经济无基础而可以解决财政困难的，未有经济不发展可以使财政充裕的”。可见，财政蛋糕的做大乃是经济蛋糕扩大的自然结果，同时又是做好更大的经济蛋糕的有力保障。两者之间这种决定与影响、作用与反作用的辩证关系，最终可以归结到不断做大经济蛋糕，即促进经济进一步发展这一根本目标上来。这是世界各国财政所共同具有的一个基本特点。

再从国家财政作为以实现国家职能为主要目标而发挥其筹集、运用资金与调控宏观经济的职能看，反映财政本质论内在要求的发展职能，在作用的范围、程度、重点、手段等各个方面又自然要受到国家不同历史时期和同一时期的不同发展阶段、发展理念的最终影响与制约，使国家财政在促进经济发展方面所取得的实际效果存在很大差异。因而从财政历史实践的最终结果来看，可以这么说，什么时候国家确立的社会经济管理目标取向如能适应经济发展的客观规律，则财政与经济的发展就能够真正实现一种良性互动关系。反之，国家财政就难以有效促进经济发展，可能还会对经济发展带来不同程度的负面影响。

随着科学发展观的提出，我国的社会经济管理目标必须及时转向以“五个统筹”为基础的“经济社会和人的全面发展”上来。在这一新目标的导向和制约下，做大财政蛋糕具有如下特征：第一，“做大蛋糕”是在完善社会主义市场经济体制的主题下进行的，因此，“做大蛋糕”必须在进一步发挥市场机制基础性资源配置作用基础上，配合宏观调控，做到“看不见的手”和看得见的手相结合，促进经济的全面、持续、协调发展。第二，从经济社会发展全局的角度来“做大蛋糕”。从“促进经济社会和人的全面发展”这一发展目标出发，财政工作就要统筹考虑经济、社会和人各自发展的实际需要，发挥其在资源配置、收入分配、经济调控、管理监督上的重要职能作用，并在三者协调发展的基础上，优化产业政策与产业结构，促进资源配置的合理与优化，实现财政与经济的良性循环发展，为财政蛋糕总量的不断做大奠定坚实的财源基础。第三，“做大蛋糕”的根本目的在于“以人为本”。科学发展观的核心是“以人为本”，因此，做大财政蛋糕就必须要在“权以民所用，情为民所系，利为民所谋”的基础上真正做到“财为民所理”（“为民理财”），完整体现社会主义国家财政“取之于民，用之于民”的特殊本质。

在上述种种约束的共同作用和科学发展观指导下的“做大蛋糕”，就会必然表现为一种以经济财政动态均衡发展为基础的良性互动关系。这种良性互动关系既体现财政本质论促进经济发展的内涵，也从财政层面上为实践“科学发展观”各项基本要求提供基本保证。

融会贯通“三财之道”是做大“财政蛋糕”的根本保证

联系财政实际工作的各个环节来看，上述科学发展观对做大蛋糕的基本要求事实上就是一个如何在有利于促进经济健康发展的前提下，确定从国民经济这块大蛋糕上“切多少”（收入规模）、“如何切”（收入手段）以及切了以后“怎么分”（财政体制）、“怎样吃”（财政支出）的问题。而正确认识与处理这些环节之间的相互关系实际上就是要讲究“三财之道”。财政部门是促进生财、主办聚财与监督用财的重要综合部门，在三者的辩证关系中，生财是聚财和用财的基础或根本，聚财是生财和用财的手段或保证，用财是生财和聚财的目的或条件，而最根本的是确立新的“经济一财政—经济”的理财观，大力发展市场经济，开辟财源，增加收入，把“蛋糕”做大。

长期以来，我国的财政部门虽然一向强调要讲究“三财之道”，却没有明确把在融会贯通基础上做大蛋糕作为财政工作永恒主题。有的同志简单地把财政表象理解为财政本质，把财政工作仅仅当作是以“切蛋糕”为主要方面的国民收入（或GDP）的再分配过程，甚至把“做大蛋糕”理解为从国民经济这块蛋糕上分配更多比例的问题。这实际上是导致财政工作中出现重收入、轻支出、轻管理进而导致收入秩序混乱，资金使用随意，贪污浪费严重等现象的重要原因，阻碍了财政职能作用的充分发挥。

近年来，随着市场取向改革的逐步深入以及公共财政体制框架的基本建立，财政部门在加强支出管理、硬化预算约束等方面取得了显著成就，但不可讳言，也出现了一种片面认识，即：认为在社会主义市场经济体制下，为了确保市场机制作用的完整发挥，财政规模与作用程度越小越符合市场经济的基本要求。因此有的学者主张财政必须从一切经济建设领域退出，以免干扰市场机制这只“看不见的手”的完整作用。这种把建设公共财政与财政支持经济发展根本对立起来的思想实质上仍是把财政规模的扩大视为市场份额的必然减少，因而仍然没有脱离“切蛋糕”的传统思维。而且，这种观点仅考虑了财政对社会资源的汲取，缺乏从财政各环节相互联系的角度对财政工作的完整把握，因此也就很难做到客观全面，反而在财政实践中弱化了国家这个分配主体通过财政手段促进经济发展的能动作用。

我们高兴地看到，为切实纠正上述片面认识对财政工作可能带来的错误导向，本届财政部党组明确提出了新时期理财思路：社会主义市场经济条件下的公共财政体系建设必须“把财政工作放到经济社会发展的全局中来考虑、来定位，正确认识和处理好财政与改革、发展、稳定的关系，财政与经济速度、结构和效益的关系，生财、聚财和用财的关系，牢固树立发展是执政兴国第一要务和经济决定财政的观念，把促进经济发展进而带动财政发展作为财政工作的首要任务。”由此可见，今后的财政工作必须跳出“切蛋糕”的传统思维，把工作重点及时转移到“促发展”方面上来，从财政工作各个环节的相互关系入手，切实做到“聚财时要考虑生财，要聚之有道；用财要讲科学、讲效益，要有利于生财；生财是为了更好地聚财、用财。”在融会贯通“三财之道”的基础上充分实现科学发展观对财政职能作用的各项基本要求。

为适应科学发展观这一新的时代要求，各级财政部门必须在融会贯通“三财之道”的基础上力求做到：首先，在聚财环节（“切多少”与“如何切”）上，财政应实现的收入规模，既要坚决为促进“经济社会和人的全面发展”提供必要的财力支持，又不能以此为借口，无视社会和人的发展对经济发展的反向促进作用，违背市场经济规律，过多汲取社会资源。在这一看似矛盾的双重目标取向约束下，财政工作的“切蛋糕”方式就必须从过去片面强调直接投资办企业来发展经济，及时转变到主要为综合运用国债、税收、财政贴息等多种政策手段培育和发展各类市场主体，并为其创造公平开放、宽松的财税环境上来，以充分发挥财政杠杆的“四两拨千斤”作用，从而间接达到增强经济发展内在动力，促进经济持续稳定增长的目的。其次，在用财环节（“怎么分”与“怎样吃”）上，蛋糕“怎么分”主要是政府层面上的财政体制问题，“怎样吃”则主要是一个预算管理问题。从三财之道“用财要讲科学、讲效益，要有利于生财”的基本要求出发，财政体制就应当是本着事权财权相统一的基本原则进一步深化分税制体制改革，以在稳定各级政府收支预期，充分调动中央与地方在做大蛋糕方面的积极性与主动性的基础上，配合科学规范的转移支付制度的建设，确保中央必要的宏观调控功能，为实现“五个统筹”提供必要的财力与体制保障；而在“怎么吃”这个预算管理问题上，国家就必须及时按照建立公共财政框架的基本要求，以满足社会公共需要为中心合理调整财政支出范围，本着轻重缓急的原则合理调整财政资金的使用方向与支出重点，并在这个前提下，进一步加强预算法定性、完整性建设，强化预算编制的规范性与科学性，积极探索与建立一套适应市场经济要求的预算编制方法与支出效益评价、考核、监督、责任追究机制。同时要在切实提升财政资金使用效率的基础上，减轻收入压力，为“经济社会和人的全面发展”营造一个良好的外部环境。

在科学发展观指导下做大蛋糕应重点解决的几个关键问题

综合上述科学发展观指导下做大蛋糕的各项基本要求，我们可以发现，我国目前的财政工作需要进一步改革与完善的地方仍还很多，涉及财政工作的方方面面。与此同时，财政作为政府工作的一个有机组成部分，其自身改革完善的实现程度又要受到许多外部条件的影响与制约。因此，对科学发展观指导下做大蛋糕这一系统工程改造的长期性与艰巨性要有充分认识。既不能心存“一蹴而就”、“毕其功于一役”思想，超越现实地盲目推进，又必须本着客观负责的态度对实施过程中可能出现的问题给予充分的理解，不能简单因为改革过程中出现的一些问题而彻底否定其总体上的科学性。这就要求我们在以后的工作中，必须严格按照中央经济工作会议“稳定政策、适度调整，深化改革、扩大开放，把握全局、解决矛盾，统筹兼顾、协调发展”以及今年政府工作思路“着力解决经济社会发展中的突出矛盾，着力解决关系人民群众切身利益的突出问题”的基本要求，针对国家当前面临的主要社会经济矛盾，在充分认识市场机制与财政自身内在运行规律的基础上，分别从机制、体制、政策、举措角度入手，逐步实现财政秩序的整体好转与财政职能作用的完整发挥。

当前我国社会经济发展过程中存在的主要矛盾集中在“农民增收缓慢，就业和社会保障任务重，区域发展不平衡，部分社会成员收入差距过大，资源环境压力增加”，“投资规模偏大，部分行业和地区盲目投资、低水平重复建设比较严重”等方面。根据上述分析，要有效地解决这些问题，财政工作就必须以科学发展观指导下做大蛋糕这一基本思路为导向，将改革和发展的重点集中在以下几个方面：

首先，要进一步完善分税制财政体制。为确保地方各级政府解决上述制约经济发展的各种问题具有必要的财力保障，就必须及时改革与完善目前的分税制财政体制，切实解决政府间的财权与事权严重不对称问题。为此，要在进一步明确各级政府的支出责任以及通过国库集中支付制度、部门预算等改革措施实现预算完整性的基础上，赋予地方政府一定的税政管理权，在合理界定各级政府的收入规模的范围内使地方政府享有根据本地实际情况灵活运用税收杠杆的权力。并以此为前提，完善中央对地方以及地方各级政府之间的财政转移支付制度，规范转移支付办法，调整和优化转移支付结构与支出重点，加大对基层财政的转移支付力度，确保其职能作用的必要财力支撑。

其次，要转变财政支持经济发展的方式。为确保市场机制基础性配置作用的完整发挥，财政促进经济发展的作用机制就必须遵循市场经济的运行规律。要通过强化“双主体税制模式”，逐步加大所得类课税的作用力度，充分发挥其“内在稳定器”功能，缓解社会成员收入差距过大的问题。在此基础上，通过综合运用国债、税收、财政贴息等多种政策手段，切实发挥财政本质论内在要求的“宏观调控”功能作用，支持产业结构的调整与优化，支持区域经济的协调发展，支持人与自然的和谐发展。要为市场主体的自我发展和自我创新创造一个更加公平、开放、宽松的财税环境与更加优美、和谐、舒适的自然环境。

第三，财税政策的运用要注意轻重缓急。为从财政角度克服上述制约经济进一步发展的各种不利因素，财政政策的制定与出台应主要做到有的放矢，突出重点。在这方面，我国已经进行了诸多有益的尝试，取得了初步成效。如取消烟叶外的所有农业特产税，逐步降低农业税税率直至完全取消农业税，配合提高粮食收购价格，实行种粮补贴等措施，加大政府涉农支出，减轻农民负担，调动农民积极性，增加农民收入；运用免税手段支持下岗职工再就业；通过出口退税率的差别对待体现国家产业政策，抑止盲目投资，低水平重复建设，等等。但仍不够，如支持力度偏小，目标取向不够明确，政策效用难以确保，前瞻性的预警机制不够完善，等等，需要在以后的工作与研究过程中不断进行完善提高。

（作者为厦门大学教授 博士生导师）