现行扶贫资金管理体制

“八七扶贫攻坚计划”实施期间，中央提出了“四到省”（责任到省、任务到省、资金到省、权力到省）的原则，扶贫资金和项目管理的重点进一步向省和省以下倾斜。省一级在省扶贫开发领导小组的协调下，形成了扶贫、财政、计划、民宗局（民族宗教事务局）以及其它有关业务主管部门分工负责、分级管理的体制。

狭义的财政扶贫资金（包括发展资金、新增财政扶贫资金、三西资金等）项目管理主要由财政和扶贫部门负责；以工代赈资金项目主要由计委系统负责；少数民族发展资金主要由财政和民委共同管理。财政扶贫资金的项目管理程序基本相同。每年，在中央财政扶贫资金分配计划下达前，由省扶贫办下达财政扶贫资金项目申报通知，提出年度项目和资金安排指导性意见，一般由乡镇政府和县级业务部门据此申报项目，县财政局、计委、民宗局和扶贫办对分管的项目进行筛选。由县扶贫领导小组综合平衡、审批，报地（州、市）财政局、计委、民宗局和扶贫办审查汇总，报省财政厅、计委、民委和扶贫办，然后由四家按财政发展资金使用范围、投向和原则最终确定项目及资金使用方案，报省扶贫领导小组审批后，联合下达执行；按省批准的计划，县业务部门和乡镇政府组织项目实施，财政部门拨付资金或负责报账。

扶贫贴息贷款由农业银行负责贷放和管理。贷款项目由各级农行在扶贫办和企业申报的项目中选定，逐级报省农行审批后发放。县财政部门基本上不参与扶贫贷款项目的确定。省级贷款项目批复由省农行会同省扶贫办和财政厅联合下达。贷款贴息由农行汇总，经各级财政、扶贫办审核后逐级申报。

对于财政扶贫资金的拨付，在中央一级，资金的分配是从每年3月全国人大通过国家财政预算开始的。根据规定，财政扶贫资金必须在预算通过后的一个月内下拨到各省区财政厅。地方各级财政在收到上一级财政下达的财政扶贫资金后，首批下达时间不得超过一个月，比例不得低于80%。多数省区都是分两批下达财政扶贫资金。根据2000年制定的《财政扶贫资金管理办法》的要求，财政扶贫资金在传递过程中普遍采用了专户管理，以便减少挪用。根据2001年财政部制定的《财政扶贫资金报账制管理办法》的规定，报账制已经在许多省区推行。

按照中央提出的“四到省”的原则，每年中央财政扶贫资金计划到省后，在参照上年基数的基础上，省里按照有关规定将资金一次性分配到扶贫工作重点县，由县组织实施扶贫项目。

扶贫资金管理体制中存在的问题

1.资金多头交叉分配，难以形成合力。在财政扶贫资金多部门管理体制下，自然就形成了财政、计委、扶贫办和民委多头分配资金、各有要求、各自规划的格局。参与项目和资金管理的各部门之间尚未形成一个各方都能接受的分工合作框架，也缺乏必要的信息交流，在管理责权上容易产生冲突和矛盾，资金监管责任不清，出了问题互相扯皮，协调成本高，不利于扶贫工作责任制的推行。

2.项目的申报和实施缺少群众参与，项目针对性不强。现在通行的扶贫项目申报、审批过程，是在行政机构封闭状况下进行的，不透明，农民没有发言权；项目能否成功，没有人承担责任。基层组织、贫困人口的参与程度低，项目的选取与申报没有能够真正体现贫困农民的意愿。究其原因，既有项目和资金管理者观念上的问题，也有体制和利益上的矛盾。

3.财政扶贫资金的分配不够公平。省到县的资金分配大多仍采用基数法，各县主要是通过项目的申报获得资金。基数法最大的问题是不能很好地体现资金分配与贫困程度的对应关系，地方政府和部门跑项目的问题突出。

4.扶贫资金下拨滞后，时效性差。尽管资金的分配从每年3月全国人大通过国家财政预算就开始了，但资金到省后，由于项目申报和审批时间过长，资金不能及时到位，扶贫时效性下降。例如黑龙江，受季节的限制，项目施工只能在每年的5—10月份，然而扶贫资金一般是9—10月份才下拨，有的甚至在年底才下拨，严重影响了项目按计划实施。项目和资金多头管理和难于协调以及省直接审批项目是资金不能及时到位的深层次的原因。

5.贫困县资金的“匹配”困难。国家为扩大扶贫资金规模，实行资金逐级“匹配”政策是合理而必要的。但省以下各级政府受财力的制约，实配者寡，虚配者众。因为在许多贫困地区，政府和事业单位的正常公用经费都无法保证，再让其拿钱匹配，确实困难。

6.项目资金被挪用的现象时有发生，尤其是县、乡两级。主要原因是：贫困地区地方财政紧张，目前的项目和资金管理体制使资金挪用并不困难；中央的项目和资金管理部门远离项目实施地点，并且还没有建立有效的检查和抽查制度；多数省的项目和资金管理部门把主要精力放在项目的审批和资金的分配上，对项目和资金的监督和检查不够。

完善扶贫资金管理体制的建议

1.建立更加合理的资金管理协调机制。在继续发挥分部门管理优势的基础上，重点是加强各部门之间的协调，使各项资金能够相互配合，发挥最大的效率。而要做到资金的协调使用，最关键的是要形成统一的发展和项目规划，并有统一的项目库。各部门都必须在统一规划和项目库下选择和实施项目，这样既避免项目的多头申报、重复建设，也避免有些项目无人投资。

2.改善参与式村级规划，并在参与式村级规划的基础上形成县级规划和项目库。村级规划的过程应该更加科学合理，相关各方都应积极参与到村级规划中去，并对已经完成的规划按一定的程序进行调整。一旦村级和县级规划得到地方政府的批准，项目和资金管理部门都应该严格按规划的内容和先后次序选择和实施项目。

3.扶贫项目审批权限下放到县级。扶贫资金按规划和项目库协调使用在县这一层次比较容易实施，因为绝大多数扶贫项目都是在县这一级提出和汇总的，而且村级规划也是由各个县组织实施的。只有将项目的审批权下放到县一级，县级政府部门才可能根据统一的规划和项目库来统筹协调资金的使用。另一方面，资金应切块到县，审批权限分级管理后还可以加快资金的运行速度和减少地方政府多头跑项目的现象。因此，对于在县内实施的项目都应该直接由县里确定，然后报省里备案。只有跨县的项目才应该由省或市主管部门审批，然后由各县分别实施并在省下达到县的扶贫资金总盘子中列支。省里的主要责任是检查和监督。

4.提高资金分配的透明度，严格按因素法分配资金。为了使资金分配更加公平合理，减少各部门从资金分配中谋利益的可能性，按因素法分配财政扶贫资金和增加分配过程中的透明度是关键。分配因素的确定应该科学可行，各种因素及在分配资金中的比例一旦确定就不得随意调整，并将确定后的各种因素及其分配比例予以公布。

5.妥善解决资金的“匹配”问题。对贫困县，可不要求“匹配”。对非贫困县实行强制的预算约束机制，凡是向上级财政申报所属贫困乡村扶贫项目资金的，首先要按规定的“匹配”比例，将本级的扶贫项目资金先行落实，专户存储，然后上级再予拨款，以确保扶贫项目资金全部到位。

6.建立合理和责任明确的检查监督体系。整个财政扶贫资金的监督体系应由各级主管部门和人大、审计、纪检监察部门共同构成，各部门和各级要有合理的分工。县级主管部门主要负责项目实施过程中的检查和项目完成时的验收；地级主管部门负责对已验收项目的全面检查；省级主管部门负责项目的抽查；中央则进行再抽查。同时，完善和推广项目和资金的公示制。

7.加快建立跨部门报告和协作机制，建立分工合作的信息收集和管理体系。贫困监测与效果评估系统由相对独立的统计系统承担，而项目管理信息系统与资金管理信息系统则应该由财政部、扶贫办和计委等主管资金和项目的部门共同承担，并在国家、省、地、县几个层面上共享。同时加强信息收集的能力建设，提高信息管理自动化水平。

（财政部农业司供稿）